IV SA/Gl 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w R. na zarządzenie Wójta Gminy H. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na ucznia w szkole postanawia odrzucić skargę. Stowarzyszenie A w Ru. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę określając, iż dotyczy naruszenia przepisów prawa w zarządzeniu Wójta Gminy H. z dnia [...]r. Nr [...]. W skardze tej zarzucono, iż zaskarżone zarządzenie narusza art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz.2572) poprzez błędną i dowolną jego wykładnię i pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 32 Konstytucji RP. Opisany w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy wskazywał, iż Stowarzyszenie A w R. jest podmiotem prowadzącym publiczną szkołę podstawową. Szkoła ta działa na mocy zezwolenia wydanego przez Zarząd Gminy w H. z dnia [...] r. na podstawie art. 58 ust.5 ustawy o systemie oświaty w związku z § 4 i § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły i placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. W szkole utworzono jedynie oddziały od 0-III. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, iż otrzymuje dotację, o której mowa w treści art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w wysokości niższej niż pozostałe szkoły podstawowe tego samego typu i rodzaju prowadzone przez organ samorządu Gminy H. Uznając, iż taki sposób dotowania nie był prawidłowy, wnioskiem z dnia [...] r. zwróciło się do Wójta Gminy H. o wypłatę dotacji przeznaczonej na jednego ucznia w Powszechnej Szkole Podstawowej w R. w wyższej niż dotychczas wypłacana kwota. W odpowiedzi na swój wniosek skarżące Stowarzyszenie otrzymało zarządzenie Wójta Gminy H. z dnia [...]r. Nr [...], w którym organ odmówił wypłaty dotacji w wysokości żądanej przez Stowarzyszenie. Zarządzenie powyższe doręczone zostało skarżącemu w dniu 12 czerwca 2009r. Pismem z dnia [...]r. złożonym w Kancelarii Urzędu Gminy H. Stowarzyszenie A wezwało Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa wskazując, jako podstawę prawną swego działania, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591). W wezwaniu tym stwierdzono, iż prowadzona przez Stowarzyszenie szkoła jest szkołą publiczną tego samego typu i rodzaju, co szkoły, które Gmina H. prowadzi w pozostałych sołectwach. Wysokość dotacji przeznaczonej na utrzymanie uczniów tych szkół, zdaniem Stowarzyszenia, powinna być obliczona według takich samych zasad. Przyznana Powszechnej Szkole Podstawowej w R. dotacja jest natomiast niższa niż dotacja dla innych szkół Gminy H., w związku z czym Stowarzyszenie wezwało do usunięcia naruszenia przepisu art. 80 ust. 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Wójt Gminy H. ustosunkował się do opisanego wezwania zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. W treści zarządzenia wskazane zostało, iż nie uwzględnia się wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego w dniu 13 lipca 2009r. przez Stowarzyszenie A w R. Jako przyczynę swego stanowiska Wójt wskazał, iż szkoła prowadzona przez Stowarzyszenie nie jest szkołą pełną w rozumieniu prowadzenia wszystkich klas. Nie można więc porównać jej ze szkołami prowadzonymi przez Gminę H., w których występują klasy od 0 do VI. Brak skali porównawczej uniemożliwiał według Wójta wyliczenie kwoty wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia i skutkował przyznanie dotacji w wysokości subwencji oświatowej. Zarządzenie to doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] r. i stało się przyczyną wniesienia w dniu [...] r. wyżej opisanej skargi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy H. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż zarządzenie z dnia [...] r., w którym Wójt Gminy H. nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie dotacji w wyższej wysokości doręczone zostało Stowarzyszeniu w dniu 12 czerwca 2009r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł w dniu 13 lipca 2009r. Tym samym nie dochował 14dniowego terminu wynikającego z treści art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż termin ten upłynął w dniu 26 czerwca 2009r. Wskazano nadto, iż zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 o systemie oświaty oraz art. 32 Konstytucji RP jest nietrafny. W postępowaniu Wójta nie ma bowiem żadnego elementu dyskryminacji, a jest to natomiast prawidłowe stosowanie przepisu. Jako bezsporne wskazano, iż szkoła prowadzona przez skarżącego posiada jedynie klasy od 0 do III, a więc nie można uznać jej za szkołę, o której mowa w treści art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Podkreślono, iż Gmina H. prowadzi szkoły podstawowe z przedziale klas 0- VI i nie ma w nich klas łączonych. W piśmie z dnia [...] r. skarżące Stowarzyszenie ustosunkowało się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i podniosło, iż w swoim postępowaniu kierowało się treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a zwłaszcza treścią art. 102a tejże ustawy, który wyłącza przepisy art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważono nadto, iż w zarządzeniu Wójta Gminy H. brak jest pouczenia w przedmiocie 14dniowego terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a w odpowiedzi na złożone przez Stowarzyszenie wezwanie Wójt wydał kolejne zarządzenie. Skarżący wskazał, iż budzi jego wątpliwości tryb postępowania Wójta Gminy H. w zakresie podejmowanych decyzji w sprawie zwiększenia dotacji. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia Rada Gminy w formie uchwały, natomiast na podstawie art. 41 ust. 1 tej ustawy, wyłącznie w przypadku nie cierpiącym zwłoki, przepisy porządkowe może wydać wójt. Zdaniem skarżącego podjęcie decyzji w sprawie zwiększenia dotacji nie powinno być rozpatrywane jako sprawa nie cierpiąca zwłoki, skoro przedmiotową dotację przyznawano już od [...] r. na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy w H. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji z budżetu Gminy dla szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny, prowadzony przez jednostki nie zaliczane do finansów publicznych. Do pisma załączono wymienioną wyżej uchwałę. Z treści § 1 tego aktu wynikało, iż na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996r. Nr 13 poz. 74) oraz art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz. 329) ustala się wielkość dotacji dla publicznej szkoły podstawowej realizującej obowiązek nauki w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Gminę. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu Gminy H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kontrolna działalność sądów administracyjnych nastąpić może jednak tylko wtedy, gdy wniesiona skarga jest skargą dopuszczalną. W przeciwnym bowiem wypadku Sąd administracyjny nie może przystąpić do badania legalności zaskarżonego akt i skargę taką odrzuca. Zgodnie z treścią przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., za dopuszczalną uznać można skargę wniesioną po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wymienione środki odwoławcze mają na celu doprowadzenie do ponownego rozważenia sprawy przed organami administracji zanim dojdzie do kontroli działania tych organów przez sąd administracyjny Zauważyć jednak trzeba, iż nie dla wszystkich podlegających kontroli sądów administracyjnych działań administracji publicznej, wymienionych w treści art. 3 § 2 P.p.s.a., ustawodawca przewidział środki zaskarżenia w postaci odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rolę sui generis środka odwoławczego, zgodnie z brzmieniem art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., pełni natomiast czynność w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to, w niektórych przypadkach, zależności od charakteru skarżonej aktywności organów administracji, wymaga dla swej skuteczności dochowania wskazanego w ustawie terminu. Tak też w art. 52 § 3 P.p.s.a określono, iż skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy wnieść można po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zgodnie natomiast z art. 52 § 4 P.p.s.a, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 3 P.p.s.a, nie ma zastosowania. Zatem w przypadku, gdy działanie organu charakterem swoim odpowiada czynnościom lub aktom, o których mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola tych czynności lub aktów przez sąd administracyjnego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy skarżący skierował wezwanie o usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni od dowiedzenia się o działaniu organu, które stanowi przedmiot skargi. Powyższe nakazuje sądowi administracyjnemu, przed podjęciem działań kontrolnych, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), dokonać kwalifikacji zaskarżonego działania organu administracji w aspekcie przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. Wtedy dopiero stanie się możliwa prawidłowa ocena dopuszczalności złożonej skargi. W kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi było działanie Wójta Gminy H., podjęte w odpowiedzi na złożony przez skarżonego wniosek. Organ nadał swemu działaniu nazwę zarządzenia i odmówił w nim przekazywania na rzecz skarżącego, jako prowadzącego publiczną szkołę podstawową, dotacji w wysokości równej wydatkom przewidzianym na jednego ucznia w innych szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę H. Skarżące Stowarzyszenie uznało wydane przez organ zarządzenie, jako akt, o którym mowa w treści art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a w konsekwencji uznało, iż wezwanie o usunięcie naruszenia interesu prawnego nie jest ograniczone 14 dniowym terminem, o którym mowa w treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Zważyć bowiem przyjdzie, iż z art. 80 ust. 2, 3, 3a i 3b ustawy o systemie oświaty wynika prawo publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych do otrzymywania dotacji - w zależności od charakteru danego uprawnionego podmiotu - z budżetu gminy lub powiatu. Ustawa wyznacza to prawo za pomocą zwrotu "otrzymują dotacje". Wysokość dotacji wyznaczona została ex lege w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju, usytuowanych w danej gminie lub powiecie. Powyższe wskazuje, iż dotacja, o której mowa w treści art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przysługuje w określonej wysokości z mocy prawa. Wymienione przepisy nie przewidują natomiast rozstrzygania spraw w przedmiocie dotacji w postępowaniu administracyjnym. Nie przewidują także, by otrzymanie dotacji wymagało wydania dodatkowych aktów, o których mowa w treści art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został jedynie do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2a-3b w/w ustawy, uwzględniając w tym akcie w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Akt taki wydany został przez Radę Gminy H., która w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji z budżetu Gminy dla szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny, prowadzony przez jednostki nie zaliczane do finansów publicznych powierzyła przekazywanie dotacji organowi wykonawczemu. Nie budzi zatem wątpliwości, iż organ wykonawczy gminy nie został upoważniony, ani na mocy ustawy o systemie oświaty ani też na podstawie wymienionej uchwały do wydawania jakichkolwiek aktów normatywnych w przedmiocie dotacji dla szkół publicznych. Zgodnie z przywołaną uchwałą Rady Gminy H. na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego spoczywało natomiast zobowiązanie do obliczenia i przekazania (w prawidłowej wysokości) dotacji publicznym szkołom podstawowym działającym na obszarze gminy. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynności wójta gminy, mające na celu obliczenie i przekazanie kwoty dotacji, niezależnie od nadanej tym czynnościom nazwy, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2004r. Sygn. akt OW 53/04 publ. Lex nr 17402, czy wyrok tegoż Sądu z dnia 17 stycznia 2008r. Sygn. akt II GSK 320/07 publ. Lex nr 365849). Czynności takie mogą stanowić przedmiot skargi kierowanej do sądu administracyjnego. Warunkiem sine quo non rozpoznania skargi jest jednak wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wniesione w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu czynności. Powracając na grunt badanej sprawy, jako bezsporne w sprawie przyjąć trzeba , iż skarżący domagał się wypłacenia mu dotacji na pokrycie wydatków uczniów Powszechnej Szkoły Podstawowej w R. w wysokości wynikającej z treści art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Przekazywano mu jednakże kwotę niższą. Skarga Stowarzyszenia zarzucająca nieprzekazanie dotacji w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym w innych szkołach podstawowych prowadzonych na terenie Gminy H. słusznie odnosiła się do czynności Wójta tej Gminy. Zważyć przyjdzie jednak, że o odmowie wypłacenia dotacji w żądanej wysokości skarżący dowiedział się niewątpliwie w dniu 12 czerwca 2009r., gdy doręczono mu stanowisko Wójta Gminy H. zawierające informację, że dotacja dla Powszechnej Szkoły Podstawowej w R. nie będzie udzielana w żądanej wysokości. Skarga na takie działanie organu administracji publicznej wymagała wezwania go do usunięcia naruszenia prawa wniesionego nie później niż w dniu 26 czerwca 2009r. Tymczasem Stowarzyszenie wezwanie takie skierowało do Wójta dopiero w dniu 13 lipca 2009r. Czyni to skargę w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a niedopuszczalną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jakie zawarł w złożonym obok skargi piśmie, na obowiązek wyczerpania trybu zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność wniesienia skargi, nie wpływa brak pouczenia o terminach do wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie m.in. przy ubieganiu się o przywrócenie uchybionego terminu. Treść art. 52 § 1 jak i art. 58 § 1 6 p.p.s.a., wskazuje że obowiązkiem sądu jest odrzucenie niedopuszczalnej skargi, bez względu na to czy niedopuszczalność ta była skutkiem zawinionego czy niezawinionego zachowania strony. Z tych względów orzeczono na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, jak w sentencji