IV SA/Gl 608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta M. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, na mocy art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wypłacony M.D., w okresie od 1 do 30 września 2014 r. w wysokości 256 zł., zobowiązując jednocześnie do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami z bieżących świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie zaświadczenia ZUS o dochodzie uzyskanym za miesiąc sierpień 2014 r. przeliczono dochód rodziny, który wyniósł 1 774,99 zł., co daje na osobę w rodzinie kwotę 887,49 zł., która przekracza kwotę progową 539 zł. o kwotę 348,49 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W motywach uzasadnienia wskazało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał świadczenie rodzinne na dziecko M.M. w postaci zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., w wysokości 106,- zł. miesięcznie wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w miesiącu wrześniu 2014 r. w wysokości 100,- zł. oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, w związku z dojazdem od miejsca zamieszkania do miejscowość, w której znajduje się szkoła, w wysokości 50 zł. miesięcznie na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że dnia 19 listopada 2015 r. M.D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016. Do wniosku dołączyła dokumentację, w tym zaświadczenie ZUS o dochodzie uzyskanym za miesiąc sierpień 2014 r. (k. 37 akt administracyjnych). Organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie i ponownie przeliczył dochód strony w 2014 r. i uznał, że przekroczył on o kwotę 348,49 zł. ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 539,- zł. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja dotycząca zwrotu świadczeń nienależnie pobranych nie ma charakteru uznaniowego, a w postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o uznaniu, że wypłacone stronie świadczenia rodzinne były nienależnie pobranymi. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez stronę wypłaconych na jej rzecz świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze M.D. oświadczyła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o zmieniającą się i trudną sytuację socjalno-bytową jej rodziny, zwłaszcza utratę pracy i dodatku szkoleniowego oraz uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu wrześniu 2014 r. Wskazała, że ze względu na wysokość zasiłku dla bezrobotnych w pierwszych trzech miesiącach jego pobierania dochód na osobę w rodzinie wyniósł 703,84 zł., przy kwocie progowej 574,- zł., jednakże po ich upływie zmalał on do kwoty 500 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu rozstrzygnięcia nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania. Jednocześnie uznanie świadczenia za nienależne jest uzależnione od spełnienia wskazanych w przepisach u.ś.r. przesłanek, a nie od zasady słuszności czy też sprawiedliwości społecznej, a nawet współżycia społecznego i wsparcia rodziny. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. stanowiło stwierdzenie, że kwota wypłaconego na rzecz skarżącej świadczenia rodzinnego w okresie od 1 do 30 września 2014 r. w postaci zasiłku rodzinnego była nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ma charakter następczy - uzależniony jest od tego czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Poza sporem jest to, że przygotowane wcześniej pouczenie (oświadczenie) adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22.2.2002 r., III AUa 845/99, OSA 2000/10/43, akceptowane przez J. Ostałowskiego, Ustawa o świadczeniach rodzinnych - świadczenia nienależnie pobrane, Samorząd Terytorialny 2006/4/52). Dodatkowo, na podstawie art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w u.ś.r. stosuje się przepisy k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że przepis art. 30 ust. 5 u.ś.r. zmieniony został przez art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.1302). Zmiana ta weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. Poczynając od tej daty dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została dnia [...] r., a zatem po wejściu w życie powołanej zmiany. Zdaniem składu orzekającego możliwe jest zatem jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli w jednej decyzji administracyjnej orzekanie o ustaleniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 1662/15 i z dnia 21 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 1720/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Organy obu instancji uznały, że skarżąca pobrała zasiłek rodzinny za okres od 1 do 30 września 2014 r., pomimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę do niego prawa, bowiem wbrew obowiązkowi, o którym była prawidłowo pouczona, nie poinformowała o uzyskaniu dochodu w miesiącu sierpniu 3014 r., którego następstwem było to, iż dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium wskazane w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 u.ś.r., czyli: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza do miesiąca listopada 2014 r. kwoty 539,- zł., a po tym miesiącu kwoty 574,-zł. W konsekwencji dochód skarżącej osiągnięty w miesiącu wrześniu 2014 r. przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 539,- zł. o kwotę 348,49- zł. W świetle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że - co do zasady -przesłanką warunkującą uzyskanie prawa do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest, aby średnia miesięczna z sumy dochodów w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. uzyskanych przez wszystkich członków jego rodziny w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, podzielona przez liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego, nie przekraczała kryterium dochodowego ustalonego stosownie do art. 5 ust. 1 u.ś.r. Przyjdzie jednocześnie zaznaczyć, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na wypadek, gdyby w sytuacji dochodowej danej rodziny nastąpiły zmiany polegające na pomniejszeniu lub zwiększeniu kwoty pozyskiwanych środków pieniężnych. W tym celu ustanowiona została instytucja utraty dochodu - umożliwiająca ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony (art. 5 ust. 4 u.ś.r.) i odpowiednio instytucja uzyskania dochodu - obligująca organy orzekające w tej kwestii do ustalenia prawa na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany (art. 5 ust. 4a u.ś.r.). O utracie dochodu można jednak mówić tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Jedną z nich (lit. c cytowanego przepisu) jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Z uzyskaniem dochodu mamy natomiast do czynienia, jeśli stanowi ono efekt jednej z okoliczności wyraźnie wskazanych w art. 3 pkt 24 u.ś.r. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca w miesiącu sierpniu i wrześniu 2014 r. uzyskała dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych (stypendium szkoleniowe), czego nie kwestionuje, jak sama przyznała w treści odwołania jej dochód wyniósł wówczas kwotę 703,84- zł. na osobę w jej dwuosobowej rodzinie (k. 13,35 i 37 akt administracyjnych). W uzasadnieniu swoich decyzji organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca nie poinformowała o zmianie sytuacji rodzinnej, w rozumieniu art. 25 u.ś.r., pomimo że była prawidłowo pouczona o tym obowiązku, dlatego świadczenia wypłacone po dacie zaistnienia zmiany, są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. Dokonana analiza akt administracyjnych wskazuje na pouczenie i zapoznanie skarżącej z treścią art. 25 u.ś.r., tj. że przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne (pouczenie dotyczące definicji "uzyskania dochodu" zawarte w punkcie 4.3. wniosku, k. 55 akt). Skarżącą wypełniając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w części VII pkt 1 i 2 dwukrotnie podpisała oświadczenie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych ma powiadomić o tym organ, a także jest świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Podzielić zatem przyjdzie stanowisko, że skarżąca miała szansę ujawnić informację o uzyskaniu dochodu, czego nie uczyniła mimo, iż była pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie wnioskowanych świadczeń, a w konsekwencji skutkują koniecznością ich zwrotu (por. treść wniosku złożonego w dniu 24 września 2013 r.). W konsekwencji, podpis skarżącej na druku wniosku o przyznanie świadczenia nie daje podstawy do domniemania, że nie została prawidłowo pouczona o takim obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1525/12, CBOS). Jednocześnie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poinformował, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W rozpoznawanej sprawie dokonano sprawdzenia okoliczności, które stanowiły przesłanki nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 30 u.ś.r. i zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na udokumentowanie wystąpienia w sprawie tych przesłanek. Dodatkowo z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca była pouczona o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczeń rodzinnych w tym do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami (we wniosku, jak i decyzji przyznającej zawarto stosowne pouczenia). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że podnoszona w skardze argumentacja nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skarżąca sama przyznała, że w miesiącu sierpniu i wrześniu 2014 r. przekroczyła kryterium dochodowe, które wówczas wynosiło 539,- zł. Trzeba przy tym dodać, że Sąd badając legalność działania organów administracji publicznej nie orzeka w oparciu o zasady współżycia społecznego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że doszło do wypłaty świadczeń rodzinnych w związku z zaistnieniem okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, co doprowadziło do konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. według stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania obu decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.