IV SA/Gl 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 8 i art. 10 oraz art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r.o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195) – dalej "ustawa". Prezydent Miasta K. odmówił A. W. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że K. W. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód strony w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe wyznaczone w art. 5 ust. 8 ustawy wyznaczone w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie.. W ramach ustaleń stanu faktycznego dokonano obliczenia dochodu strony na podstawie jej dochodu z 2014r. wynikającego z zaświadczenia urzędu skarbowego. Dochód ten pomniejszono o należny podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w łącznej kwocie 35 662,07 zł. Wzięto także pod uwagę inne, niepodlegające opodatkowaniu, dochody uzyskane przez stronę w 2014r. w wysokości 12 000 zł. Łączny dochód z 2014r.według obliczeń organu wyniósł 47 662,07 zł., co w skali miesiąca wyniosło kwotę 3 971,84 zł. Jako dochód utracony, w związku z utratą przez stronę zatrudnienia, organ przyjął wysokość jej wynagrodzenia w wysokości 2 971,89 zł. Jako dochód uzyskany przyjęto natomiast przyznany stronie zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 717,30 zł. W konsekwencji powyższych obliczeń organ ustalił dochód strony jako kwotę 1 717,30 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (858,65 zł) stanowiło o przekroczeniu kryterium dochodowego. W odwołaniu od opisanej decyzji A. W. zakwestionowała przyjętą przez organ do obliczeń jej dochodu kwotę zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek ten w wysokości 717,30 zł otrzymywała bowiem jedynie przez 90 pierwszych dni, a następnie od dnia 24 lutego 2017r. zasiłek ten wynosił 572,87 zł. Wobec powyższego dochód przypadający na osobę w jej rodzinie nie przekracza, wbrew stanowisku organu, kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył in extenso treść art. 3, art. 4, art. 5 ustawy i wyjaśnił, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a przysługuje ono matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przy czym, w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie, świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Wyjaśniając termin –"dochód", "dochód utracony" i "dochód uzyskany “organ odwołał się do definicji legalnych tych terminów zawartych w art. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 19 ustawy wskazując, że Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Jeśli mowa dochodzie członka rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art.7 ust. 1–3 ustawy. Dochód rodziny oznacza natomiast sumę dochodów członków rodziny. Utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, a uzyskanie dochodu to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Przechodząc do ustaleń stanu faktycznego wskazano, że z wydruków z systemu E-PODATKI z dnia 7 marca 2017r. wynika, że dochód odwołującej osiągnięty w 2014r. w wysokości (44 909,02 zł) pomniejszono o należny podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne społeczne wyniósł 35 662,07 zł. Dodano do niego dochód niepodlegający opodatkowaniu uzyskany z tytułu alimentów w wysokości 12 000 zł, co łącznie wyniosło 47 662,07 zł., a podzielone przez 12 miesięcy dało kwotę miesięcznego dochodu w rodzinie w wysokości 3 971,84 zł. Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie występuje sytuacja dochodu utraconego wobec utraty zatrudnienia udokumentowanej świadectwem pracy odwołującej z 28 kwietnia 2016r.co spowodowało, że jej dochód wyniósł 1 000 zł (3 971,84 zł – 2 971,84 zł). Miało miejsce także uzyskanie dochodu ze względu na przyznanie odwołującej zasiłku dla bezrobotnych na podstawie decyzji PUP z [...]r. w wysokości 717,30 zł.. W sumie łączny dochód strony obliczony został przez Kolegium w sposób tożsamy, jak dokonał tego organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przywołało art. 2 pkt 20 pkt b ustawy, zgodnie z którym uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Organ wskazał, że w świetle tego przepisu w sytuacji strony miało miejsce uzyskanie dochodu w związku z uzyskaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został uzyskany tj. w styczniu 2017r. w wysokości 717,30 zł i sam fakt jego uzyskania jest brany przy obliczeniach, dochodu, od którego zależy uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Kolegium późniejsza zmiana wysokości zasiłku nie może być traktowana jako utrata dochodu w rozumieniu wskazanego przepisu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. W. podniosła, że jest matką samotnie wychowująca syna, zwolnioną z pracy po wyczerpaniu świadczenia rehabilitacyjnego. Przyznano jej, jako bezrobotnej zasiłek, jednak po trzech miesiącach pobierania zasiłku w maksymalnej wysokości jego wysokość uległa zmniejszeniu na tyle, że spełnia kryterium dochodowe wymagane w art. 5 ust. 3 ustawy. Zarzuciła organowi błędną interpretację tego przepisu, jak też art. 7 ustawy. Zdaniem skarżącej, z naruszonych przez organ przepisów wynika, że "zamysłem ustawodawcy było ustalenie obliczania wysokości dochodów kwotowo, a nie tytułu czy okresów od kiedy strona uzyskuje prawo do zasiłku wychowawczego". W jej opinii prawo do zasiłku powstaje z chwilą spełnienia kryterium dochodowego, a więc w chwili, gdy dochód nie przekracza 800 zł na jednego członka rodziny. Natomiast art. 7 wskazuje sposób w jaki należy obliczyć kwotę dochodu przypadającego na jednego członka rodziny w chwili składania wniosku o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Obliczona kwota stanowi podstawę zweryfikowania prawa do otrzymania świadczenia. Skarżąca zauważyła, że w chwili składania wniosku dochód na jednego członka jej rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego. Z tych przyczyn organ bezpodstawnie odmówił jej prawa do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca oświadczyła, że przyznano jej prawo do świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy i złożyła do akt odpis wydanej w tym przedmiocie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wymienione zostały przesłanki, których spełnienie się nakazuje uwzględnienie skargi inicjującej kontrolę legalności działania administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z przyznanymi kompetencjami sądy administracyjne zobowiązane są uwzględnić skargę, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w tym świetle kontroli zaskarżonej przez A. W. decyzji Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dotychczas nazywanej "ustawą". Na mocy tego aktu, określonym w nim podmiotom spełniającym wymagane warunki, przyznawane jest świadczenie nazwane świadczeniem wychowawczym. Przyznanie prawa do tego świadczenia nie zostało oddane zatem do dyskrecjonalnej decyzji właściwego organu, gdyż możliwość jego przyznania uzależniona jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek ustawowych, a brak którejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie to nie może być przyznane.. Jak stanowi art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu pierwszego dziecka w rodzinie do ukończenia przez to dziecko 18 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Z brzmienia przepisu intertemporalnego, a to art. 48 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Co do zasady zatem organ zobowiązany był w kontrolowanej sprawie dokonać obliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodów jej członków z roku kalendarzowego 2014. Z zaskarżonej decyzji wynika jednak, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej oceniana została z odstępstwem od zasady obliczania dochodu z roku bazowego (2014), gdyż zdaniem organu wystąpiły zdarzenia nakazujące dokonywanie korekt nazwanych przez ustawodawcę dochodem utraconym i uzyskanym. Z tej to przyczyny dokonano korekty dochodu bazowego z tytułu utraty zatrudnienia przez skarżącą, traktując jej dotychczasowe wynagrodzenie jak dochód utracony. Dokonano też doliczenia do dochodu rodziny z roku bazowego, jako dochodu uzyskanego, kwoty zasiłku dla bezrobotnych przyznanego skarżącej decyzją z dnia [...]r. Termin "dochód utracony" i "dochód uzyskany" zdefiniowany został na gruncie ustawy w jej art. 7. ust. 1, 2 i ust. 3. Zgodnie z przywołanymi przepisami, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W świetle tej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości Sądu potraktowanie dochodu skarżącej jako dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia. Ustalając dochód członków rodziny skarżącej organ zastosował także instytucję dochodu uzyskanego. Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z 1 lutego 2016r. (Druk sejmowy nr 216) "projektowana ustawa przewiduje również regulacje odnoszące się do sytuacji, gdy dana rodzina utraciła lub uzyskała dochód. Rozwiązania w tym zakresie zostały ukształtowane w taki sposób, aby sposób ustalania dochodu odzwierciedlał rzeczywistą sytuację dochodową rodziny." Jednocześnie też dokonano nowelizacji art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając w miejsce dotychczasowej definicji "dochodu uzyskanego" (zgodnie z którą do dnia 6 kwietnia 2016r. istotnym był moment ustalania prawa do świadczenia lub jego weryfikacji). Z takiej to przyczyny przyjęto definicję dochodu uzyskanego, zawartą w art. 7 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy jako dochód uzyskany potraktowano zasiłek dla bezrobotnych przyznany skarżącej w listopadzie 2016r. Zasiłek dla bezrobotnych to świadczenie okresowe, zasadniczo przyznawane na okres 6 miesięcy. Jak stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 106) okres pobierania zasiłku wynosi 180 dni - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju i 365 dni - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego, lub, d) samotnie wychowujących co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat. Skarżąca spełnia przesłankę opisaną w przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , jako że jest osobą samotnie wychowującą syna w wieku 9 lat. Zgodnie z przepisem przejściowym ustawy, a to art. 48, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. Aby uznać, że w sprawie występuje zdarzenie zdefiniowane jako dochód uzyskany, osoba pobierająca ten dochód musi go uzyskiwać przez cały okres zasiłkowy. Pobieranie zasiłku dla bezrobotnych przyznanego skarżącej w listopadzie 2016r. przez okres jednego roku spełnia powyższy warunek. Z brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy, wynika bowiem jednoznacznie, że dochód uzyskany to dochód "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Nie można zatem zarzucić organowi nieprawidłowego zastosowania powyższej regulacji. Sąd podziela nadto stanowisko organu co do tego, że zmiana w czasie pobierania świadczenia wychowawczego wysokości dochodu, który został ujęty w definicji terminu "dochód uzyskany" nie powoduje, że dochód ten staje się "dochodem utraconym". Legalna definicja "dochodu utraconego" utworzona w postaci zamkniętego katalogu zdarzeń prawnych nie obejmuje zmniejszenia się wysokości dochodu uzyskiwanego z tytułu .zatrudnienia, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, niższego zasiłku chorobowego, macierzyńskiego uzyskiwania niższego dochodu z działalności gospodarczej i innych rodzajów świadczeń wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy. Obejmuje natomiast całkowitą utratę prawa do nich. Sąd rozważył nadto celowość zawieszenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na zawisłość przez Trybunałem Konstytucyjnym sprawy wszczętej wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 889/16) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie. Sąd uznał, że celowość zawieszenia postępowania podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z uwzględnieniem instrumentów umożliwiających stronie w przyszłości eliminację rozstrzygnięć wydanych na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją. W przypadku ewentualnego podzielenia stanowiska pytającego Sądu przez Trybunał Konstytucyjny, skarżącej przysługiwać będzie wniosek o wznowienie postępowania. Zawieszenie postępowania w sprawie, powodujące długotrwałe oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii zainicjowanej pytaniem prawnym wydaje się zatem nie celowe ze względu na interes strony przejawiający się w prawie do zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Wpływ na ocenę braku zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ma również fakt, iż brak spełnienia przesłanki w postaci kryterium dochodowego przez skarżącą był przemijający, dotyczył tylko jednego okresu zasiłkowego, a w kolejnym okresie świadczenie zostało jej już przyznane. W tym stanie rzeczy, skoro skarga okazała się nieskuteczna, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.