IV SA/Gl 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, na mocy art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., dalej skrócie: "u.ś.r."), uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wypłacony M.D. w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2015 r. w wysokości 780 zł., zobowiązując jednocześnie do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami z bieżących świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w M. ZUS o dochodzie uzyskanym za miesiąc październik 2014 r. przeliczono dochód jej rodziny, który wyniósł 1 407,69 zł., co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 703,84 zł., która przekracza kwotę progową, tj. 574 zł. o kwotę 129,84 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wskazało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał świadczenie rodzinne na dziecko M.M. w postaci zasiłku rodzinnego, na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 maja 2015 r., w wysokości 115 zł. miesięcznie wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w miesiącu wrześniu 2015 r. w wysokości 100 zł. oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, w związku z dojazdem od miejsca zamieszkania do miejscowość, w której znajduje się szkoła w wysokości 50 zł. miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. ( z wyłączeniem miesiąca lipca i sierpnia 2015 r.). Dalej organ odwoławczy podniósł, że w dnia 19 listopada 2015 r. M.D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016. Do wniosku dołączyła dokumentację, w tym zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o dochodzie uzyskanym za miesiąc październik 2014 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja dotycząca zwrotu świadczeń nienależnie pobranych nie ma charakteru uznaniowego, a w prowadzeniu postępowania organ musi jedynie ustalić czy została wydana decyzja ostateczna o uznaniu, że wypłacone stronie świadczenia rodzinne były nienależnie pobranymi. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez stronę wypłaconych na jej rzecz świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie zważyło, że organ I instancji podjął z urzędu działania dla ustalenia sytuacji dochodowej rodziny strony w okresie zasiłkowym 2014/2015 i orzekł, że kwoty zasiłku rodzinnego wypłacone w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2015 r. w wysokości 780 zł. były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednakże na podstawie informacji zebranych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że wymagają one ponownego zbadania i weryfikacji, gdyż strona w odwołaniu podniosła, że kwota pobieranego zasiłku dla bezrobotnych przez pierwsze trzy miesiące spowodowała podwyższenie dochodu rodziny, jednakże po ich upływie jej dochód ponownie zmalał. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z PUP w M., w którym wykazano jedynie, że strona pobrała świadczenie od 15 do 30 września 2014 r. w wysokości 409,89 zł. oraz od 1 do 31 października 2014 r. w wysokości 717 zł. Brak jest natomiast w aktach informacji o wysokości zasiłku w miesiącach od grudnia 2014 r. do marca 2015 r., zatem nie jest w stanie stwierdzić, czy w tym okresie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze M.D. oświadczyła, że decyzja została wydana w oparciu o zmieniającą się i trudną sytuację socjalno-bytową rodziny, tj. utratę pracy (dodatku szkoleniowego) i uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu wrześniu 2014 r. Wskazała, że ze względu na wysokość zasiłku dla bezrobotnych w pierwszych trzech miesiącach jego pobierania dochód na osobę w rodzinie wyniósł 703,84 zł., jednakże po ich upływie zmalał do 500 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej CBOS). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, bądź jest w stanie sam uzupełnić braki postępowania dowodowego. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nie można pominąć regulacji art. 15 k.p.a. W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji. Jeśli w sprawie dokonano ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i organ pierwszej instancji dokonał jego oceny wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 30 u.ś.r. i stwierdził, że kwoty wypłaconych na rzecz skarżącej świadczeń rodzinnych w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2015 r. w wysokości 780 zł. były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi, a z jej uzasadnienia wynika, że przyczyną zastosowania tego przepisu prawa materialnego była doręczona do organu w dniu 19 listopada 2015 r. dokumentacja załączona do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016, w postaci zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy o dochodzie uzyskanym przez skarżącą za miesiąc październik 2014 r. W wyniku jej pozyskania organ ponownie dokonał przeliczenia dochodu skarżącej na okres zasiłkowy 2014/2015, który jego zdaniem przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 574 zł. o kwotę 129,84 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydając merytoryczne rozstrzygnięcie nie dysponował jednak kompletnym materiałem dowodowym i nie dokonał ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie dokonał oceny tych ustaleń. W tej sytuacji organ odwoławczy pomimo, że nie wypowiedział się w kwestii rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, sam nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, bowiem naruszałoby ono omówioną wcześniej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.