IV SA/Gl 618/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.D. (D.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]; 2) przyznaje na rzecz radcy prawnego M.S. kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu. A.D. wnioskami z dnia [...] i [...] oraz z dnia [...] i [...] wniósł o przyznanie mu pomocy na realizację wielu zgłoszonych przez niego potrzeb w postaci: kuli łokciowej, domofonu, okularów, klapek, półbutów, bielizny, pościeli, [...], automatycznego otwierania drzwi, pieniędzy na książkę, opłaty rocznej składki dla Związku A, zdjęcia do dowodu osobistego i samego dowodu osobistego, legitymacji dla [...], zwrotu pieniędzy za wizytę lekarską, dofinansowania do zakupu lekarstw, prysznica i toalety, jednego litra spirytusu na odleżyny oraz całodobowych usług medycznych. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przyznania A.D. świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż A.D. uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i w związku z tym dalsze prowadzenie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. W złożonym odwołaniu A.D. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie i wyraził niezadowolenie z jego treści. Wskazał, że jako osoba niepełnosprawna z powodu [...] i narządu ruchu stale przebywa w miejscu zamieszkania i tym samym nie uniemożliwia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, które ubiegają się o przyznanie pomocy społecznej. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej, Pozwala to na ustalenie, czy faktycznie istnieje potrzeba udzielenia pomocy i czy dana osoba się kwalifikuje do jej uzyskania. Organ odwoławczy ustalił, że A.D. wnioskami z dnia [...] i [...] oraz z dnia [...] i [...] wniósł o przyznanie prawa pomocy na realizację wielu potrzeb, przy czym organ pierwszej instancji pismami z dnia [...] i [...] zawiadomił wnioskodawcę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednocześnie wskazując telefon kontaktowy umożliwiający zmianę terminu wywiadu, jak również pouczył, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu spowoduje umorzenie postępowania. Pomimo skutecznego doręczenia pisma z dnia [...], w obu wyznaczonych terminach tj. w dniach [...] i [...] wnioskodawcy nie zastano w domu. Organ odwoławczy podniósł, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powoduje brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i uzasadnia umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.D. podniósł, iż nie zgadza się z wydaną w jego sprawie decyzją. Jego zdaniem nie jest prawdą, że uniemożliwia on przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż jako osoba niepełnosprawna zawsze przebywa w miejscu zamieszkania ze względu na ograniczone możliwości poruszania się. Wskazał, że wina nie przeprowadzenia wywiadu leży po stronie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nie dało wiary wyjaśnieniom skarżącego, iż ze względu na niepełnosprawność zawsze przebywa on w miejscu zamieszkania, albowiem w odwołaniu złożył on oświadczenie, iż "nie ma obowiązku uczestniczyć w żadnych wywiadach by uzyskać pomoc". Wyznaczony z urzędu przez tut. Sąd, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, bowiem w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o treść art. 105 K.p.a. oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego. Na rozprawie, w dniu 5 marca 2009 r., pełnomocnik skarżącego podkreślił potrzebę merytorycznego rozpatrzenia złożonych przez skarżącego wniosków i złożył oświadczenie o nieopłaceniu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną oraz wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez oba organy orzekające w sprawie, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji. W rozpatrywanej sprawie podstawę podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powołany w decyzji organu pierwszej instancji. Stanowi on, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Wskazał na to w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy, gdzie podkreślono, że: "ze względu na ustrojową zasadę prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco". Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139 ). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są zatem sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd.8, C.H. Beck 2006, str. 13-14,nb 18). Należy mieć na uwadze, iż umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie administracyjne bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka umorzenia może istnieć przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toku postępowania lub powstać w czasie trwania postępowania, w sprawie zawisłej przed organem. Bezprzedmiotowość wynikać może z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć osoby fizycznej strony, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych i przedmiotowe takie jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] sygn. akt [...], bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 878/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń NSA). Ewentualny brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania należy zaakcentować, że oba organy administracji nie rozpatrzyły wnikliwie treści art. 105 § 1 K.p.a. i nie uwzględniły specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe, za zasadny należało uznać zarzut skargi, dokonany przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...]. Bezspornie skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z czterema opisanymi już wcześniej wnioskami. W myśl art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) zasiłek celowy, którego dotyczyły wnioski jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w całości lub w części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana przez organ w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc posiada pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu, dlatego też w przypadku zasiłku celowego wydając decyzję organ pomocy społecznej powinien ocenić całokształt sytuacji wnioskodawcy i jego rodziny, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia jego potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłaszana potrzeba, która nie może być zaspokojona z posiadanych środków przez wnioskodawcę środków i jest mu niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął merytorycznie wniosków skarżącego, nadto organ odwoławczy dokonując instancyjnej kontroli również uznał, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zatem oba organy ograniczyły się do uproszczonego przyjęcia, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na nieobecność skarżącego powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wnioskowanych przez niego form pomocy jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej niemożność przeprowadzenia wywiadu z powodów leżących po stronie wnioskodawcy powinna być rozpatrywana w charakterze ujemnych następstw niezastosowania się do procedury przewidzianej przepisami prawa, w tym również określone przepisem art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Samo ustalenie okoliczności braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie dawało podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skarżący składając wspomniane wnioski domagał się ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, bowiem nie wycofał swoich wniosków o pomoc, dlatego też umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 K.p.a. Należy wskazać, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie można pominąć niezwykle ważnej roli wywiadu środowiskowego. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że nie można pominąć ważnej roli wywiadu środowiskowego, ale każdorazowo trzeba mieć na uwadze indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w tym szczególną sytuację zdrowotną skarżącego (niepełnosprawność). Nie ulega wątpliwości, iż w chwili orzekania przez organ odwoławczy istniały zarówno przedmiot i podmiot postępowania w niniejszej sprawie, a wobec tego nie została na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji spełniona przesłana uzasadniająca umorzenie postępowania tj. bezprzedmiotowość postępowania. Zważyć trzeba, iż nawet przy permanentnym ubieganiu się o pomoc w formie świadczeń z pomocy społecznej oraz przekonaniu organu administracji, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego o pomoc przyczynia się jego postawa nie zwalnia to organu od każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Każdorazowo należy dokonać oceny sytuacji faktycznej wnioskodawcy według aktualnego na datę orzekania stanu sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ dysponował sporządzonym wcześniej planem pomocy na okres od [...] do [...] oraz "kartą postępowania do wywiadu" z dnia [...] i [...], na których znajduje się własnoręczna adnotacja skarżącego (cytat): "nie podpiszę wywiadu". W zaistniałej sytuacji powinien, w oparciu o posiadaną wiedzę, zawartą we wcześniej sporządzonych dokumentach, dokonać oceny sytuacji skarżącego i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, tym bardziej, że nie minął jeszcze termin 6 m-cy od ich sporządzenia (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania w treści zaskarżonej decyzji, który to obowiązek w niniejszej sprawie nie został w pełni zrealizowany. Jakiekolwiek uzupełnienia motywów podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie mogą mieć miejsca w odpowiedzi na skargę, jak i w pismach jeszcze później skierowanych do Sądu. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku i wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do sytuacji osobistej skarżącego z uwagi na zakres wnioskowanej przez niego pomocy. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o złożonych przez skarżącego wnioskach w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a., uwzględniając w przyznanej kwocie wynagrodzenie w wysokości 240,- zł., zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Wynagrodzenie to obejmuje kwotę 240,- zł. (dwieście czterdzieści złotych) wraz z 22 % podatkiem VAT, co łącznie stanowi kwotę 292,80 - zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100).