IV SA/Gl 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko zastępcy dyrektora instytucji kulturalnej postanawia odrzucić skargę W dniu [...] r. M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], wydaną w przedmiocie powołania na stanowisko zastępcy dyrektora Instytucji [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały lub o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, iż jednym z wymogów wymienionych w ogłoszeniu o konkursie na wspomniane stanowisko było posiadanie wyższego wykształcenia z zakresu kulturoznawstwa. Tymczasem komisja konkursowa dopuściła do procedury a następnie powołała na sporne stanowisko osobę, która warunku tego nie spełniała, pomimo iż postanowienia regulaminu konkursu nie przewidywały możliwości jakichkolwiek odstępstw w omawianym zakresie. W dalszej części skargi M. S. zaznaczył, iż posiada interes prawny do zaskarżenia niniejszej uchwały, gdyż ma odpowiednie kwalifikacje przydatne do objęcia rzeczonego stanowiska, jednak jako osoba nie posiadająca stosownego wykształcenia nie przystąpił do konkursu mając na uwadze ograniczenia wynikające z regulaminu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] działający przez radcę prawnego – A. S. (pełnomocnictwo stanowi kartę nr 8 akt sprawy) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na przekroczenie przez skarżącego terminu do złożenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Równocześnie podniósł, że wyżej wymieniony nie wykazał swego interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego kwestionowanej uchwały. Przesłanką istnienia takiego interesu jest bowiem bezpośredni związek pomiędzy działaniem lub zaniechaniem organu administracyjnego a uprawnieniami lub obowiązkami strony. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca gdyż skarżący nie zgłosił akcesu do konkursu, a jedynie wywodził, że mógł to uczynić z racji posiadanych kwalifikacji, lecz odstąpił od tego stwierdzając, iż nie spełnia wymogu w postaci posiadania stosownego wykształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 tej ustawy, przywołane wyżej unormowanie stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z brzmienia cytowanych uregulowań wynika jednoznacznie, że przedmiotem skargi może być tylko takie działanie (uchwała bądź inny akt, czynność prawna lub faktyczna) lub zaniechanie (bezczynność) organu samorządu województwa, które dotyczą sfery wykonywania administracji publicznej (patrz też: R. Klyszcz: Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Komentarz. Wrocław 1999, str. 220 oraz W. Maciejko, P. Zaborniak: Prawo do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa – Samorząd Terytorialny nr 5/2004, str. 35). Zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., jak i ustawy o samorządzie województwa nie formułują definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" i dlatego jego interpretacja może - na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. Nie ma jednak sporu co do tego, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej taki akt, czynność lub inne działanie organu, który ma charakter cywilnoprawny bądź kształtuje stosunek podlegający przepisom prawa pracy. Za stanowiskiem takim przemawiają wnioski wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (publ.: OTK z 1994 r., z. 2, poz. 46), w której opowiedziano się wprawdzie za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia, jednak wskazano, iż sprawami z zakresu administracji publicznej nie są należące do zadań samorządu terytorialnego sprawy objęte regulacjami prawa cywilnego i załatwiane w drodze czynności cywilnoprawnych. Przedmiotem skargi M. S. jest - jak wyraźnie sprecyzował wyżej wymieniony na rozprawie przeprowadzonej w dniu 26 marca 2009 r. - uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...], wydana w przedmiocie powołania M. Z. na stanowisko zastępcy dyrektora instytucji kulturalnej. Akt ten został podjęty na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie województwa oraz w oparciu o art.15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., nr 13, poz. 123 ze zm.) i stanowił on uwieńczenie procedury konkursowej przeprowadzonej przez ukonstytuowaną w tym celu komisję. Należy w tym miejscu zaakcentować, że w przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. Może ono bowiem prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy albo może być aktem powodującym powstanie takiego stosunku. W art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazano, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony nie precyzując, jaki charakter ma zatrudnienie dyrektora tej instytucji. Kwestia ta stanowiła jednak przedmiot oceny Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt I PZP 11/04 (publ.: OSNP 2005/9/123) orzekł, iż powołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, o którym mowa w tym unormowaniu oznacza powołanie w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy, będące aktem kreującym stosunek pracy. Sąd w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. nie przewiduje żadnej innej podstawy do zajmowania tego stanowiska a w rezultacie akt powołania należy tu uznać za jedyną możliwą formę nawiązania stosunku pracy z osobą, która je obejmuje. Dotyczy to również zastępcy dyrektora takiej instytucji, co wynika z art. 15 ust. 6 wspomnianej ustawy, w którym również wszak mowa o "powoływaniu i odwoływaniu" na to stanowisko. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała stanowiła źródło nawiązania stosunku pracy z osobą powołaną na sporne stanowisko. Dodatkowym potwierdzeniem takiej tezy jest fakt, że istotą tego aktu było wywarcie skutków w sferze praw i obowiązków pracowniczych. W jej treści uregulowano bowiem zasadnicze elementy rzeczonego stosunku, a mianowicie okres jego trwania oraz wysokość należnego wynagrodzenia wraz z przysługującymi dodatkami. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy stwierdzić, iż uchwała stanowiąca przedmiot skargi nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, lecz jest aktem dotyczącym sfery prawa pracy i jako taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rezultacie skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, działając na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest natomiast brak możliwości dokonania przez Sąd jakiejkolwiek merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.