IV SA/Gl 622/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.- dalej: "K.p.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Z-cę Dyrektora MOPS w W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny – uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Wskazało, że 1 grudnia 2016 r. A.W. wystąpił do organu I instancji o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, jak również o przyspieszenie realizacji wniosku i jego wypłat. We wniosku strona wskazała, że koszty rodziny winny składać się z: żywności zwykłej (ok 550 zł), żywności bezglutenowej (350 zł), czynszu i wywozu śmieci (426 zł), energii (153,58 zł), gazu (64,96 zł), dojazdów (ok 200 zł). Dalej zauważyła, że na opłacenie kosztów rodziny strona posiada niewystarczające środki własne w postaci dodatków mieszkaniowego i energetycznego, alimentów na syna, zasiłku wychowawczego i zasiłku rodzinnego. Strona przedstawiła zestawienie dochodów i wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku podkreślając, że nie ma możliwości opłacenia wszystkich kosztów ani też ich zredukowania, owszem posiada własne zasoby finansowe, które są jednak niewystarczające. Poza tym podkreśliła, iż rodzina strony składa się z dwóch osób, czyli: strony, niezdolnej do podjęcia pracy i jej małoletniego syna oraz dodała, że oboje posiadają przewlekłe schorzenia, w szczególności syn strony nie może jeść obiadów w szkole i dlatego też musi podawać dziecku ciepły obiad zaraz po przyjściu ze szkoły. Następnie A.W. wskazał, że jest obciążony komornikiem, który zajmuje 60% jego wszystkich stałych dochodów, na rzecz dwójki pozostałych dzieci. Jednocześnie oświadczył, iż ze względu na konieczność samotnego wychowywania syna jest mu ciężko znaleźć pracę, która obejmowałaby tylko pierwszą zmianę, lecz pomimo tego aktywnie poszukuje pracy zarówno przez urząd pracy, jak i na własną rękę. Ponadto wyjaśnił, że ponosi duże koszty związane z dojazdami do trzech sądów, w których rozpatrywane są jego sprawy rodzinne. Podsumowując uzasadnienie wniosku strona stwierdziła, iż zwraca się ogólnie o pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji rodziny, podając wszystkie konieczne i podstawowe koszty utrzymania, jednak nie precyzując konkretnych wniosków oraz dając tym samym organowi możliwość swobody w podejmowaniu możliwie najlepszych rozwiązań pomocowych. Kolegium wskazało dalej, że termin wywiadu środowiskowego został ustalony na dzień 13 grudnia 2016 r., w tym dniu pracownicy socjalni udali się do mieszkania A.W. jednakże do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, albowiem pracownicy zostali wyproszeni z mieszkania, po tym jak odmówili wyrażenia zgody na nagrywanie kamerą dokonywanych czynności. Nadto podniosło, że również kolejny wywiad środowiskowy wyznaczony na dzień 21 grudnia 2017 r. nie doszedł do skutku, a to ze względu na brak zgody strony na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bez nagrywania kamerą. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. strona oświadczyła, że to pracownicy socjalni odmówili przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tych okolicznościach, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny w związku z tym, że wnioskodawca pomimo, iż wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to tylko pod warunkiem jego rejestracji audiowizualnej, na co z kolei pracownicy socjalni nie wyrazili zgody. Od tej decyzji A.W. złożył w terminie ustawowym odwołanie, w którym stwierdził, że rejestracja przeprowadzania wywiadu nie miała na celu odstąpienia od załatwienia sprawy w formie pisemnej i nie stanowiła przeszkody do sporządzenia protokołu z czynności postępowania. Strona wyjaśniła także, odnosząc się do wezwania do przedłożenia dokumentów, że miała dokumenty te przedłożyć w trakcie wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. organ I instancji przesłał do Kolegium dodatkowe wyjaśnienia dotyczące odwołania A.W. Po przedstawieniu przebiegu zdarzeń, Kolegium zacytowało treść art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Następnie zauważyło, iż zasiłek celowy ma być przeznaczony na określony cel, którym powinno być zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Jednocześnie podkreśliło, że organ I instancji, rozpatrując sprawę o przyznanie zasiłku celowego, kieruje się uznaniem administracyjnym, jednakże nie oznacza to, że może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, ponieważ z jednej strony powinien brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe, pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Tym samym w sytuacji gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy. Następnie Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z powodu kilku uchybień merytorycznych i proceduralnych. Stwierdziło, że organ I instancji w szczególności powinien był z udziałem strony wyjaśnić treść jej żądania, gdyż A.W. sformułował we wniosku, iż prosi o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina. Jednocześnie podkreśliło, że zasiłek celowy może być przyznany na realizację konkretnego celu, zaspokojenie konkretnej potrzeby. Zdaniem Kolegium skoro strona jest dysponentem postępowania to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi. Dalej wyjaśniło, iż strona musi mieć świadomość, że pomoc społeczna nie służy kompleksowemu zaspokajaniu wszystkich potrzeb rodziny i nie może mieć z założenia charakteru systematycznego i stałego, a uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny. Kolegium zauważyło, że A.W. dwoma pismami z dnia 1 grudnia 2016 r. zwrócił się do organu I instancji o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się rodzina, a organ odmówił wnioskowanej pomocy dwoma odrębnymi decyzjami. W ocenie Kolegium wnioski z dnia 1 grudnia 2016 r. ze względu na tożsamość podmiotową i przedmiotową powinny zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym i powinny być rozpatrzone jedną decyzją administracyjną. Natomiast odnosząc się do zachowania strony polegającego na tym, że umożliwi organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego tylko pod warunkiem, że jego przebieg będzie nagrywany przez nią audiowizualnie, Kolegium stwierdziło, iż w istocie nie ma przeszkód prawnych w zakresie rejestrowania fonii dla celów dowodowych, w szczególności żeby zweryfikować prawdziwość ustaleń wywiadu środowiskowego, czy też wniosków pracownika socjalnego, stanowiących łącznie podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Równocześnie nie zauważyło celu, w jakim miałoby się odbywać rejestrowanie wizerunku pracowników socjalnych zwłaszcza, że ochrona wizerunku wynika wyraźnie z odrębnych przepisów prawnych, a zatem skoro pracownik socjalny nie może być w świetle obowiązujących przepisów prawa uznany za osobę publiczną to jego wizerunek jest dobrem osobistym i podlega ochronie. Poza tym Kolegium podniosło, że zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, które jednak nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej rejestrowania przebiegu tego wywiadu. Następnie organ odwoławczy zaapelował do A.W. o współpracę w zakresie ustalenia jego sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej oraz dodał, że skoro wnioskodawca oczekuje wsparcia finansowego ze środków publicznych to powinien ułatwić organowi ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej, tymczasem uzależnianie możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego od jego rejestracji audiowizualnej i to bez podania przyczyny i celu, w jakim by się to miało odbyć, niewątpliwie nie jest zachowaniem sprzyjającym współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny. Wobec tego Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem – jak stwierdziło – w świetle zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto Kolegium wskazało, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ I instancji w ramach ponownego postępowania przeprowadzi postępowanie dowodowe w znacznym zakresie i w zależności od poczynionych ustaleń, a przede wszystkim od podjętej przez stronę współpracy wyda decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego wnosząc o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że rodzina znalazła się w trudniej sytuacji materialno-bytowo-społecznej. Wyraził opinię, że pracownicy socjalni są osobami powszechnie znanymi w kręgu obsługiwanych petentów. Jak również są osobami pełniącymi funkcje społeczne i zawodowe. Zdaniem skarżącego skoro Kolegium stwierdziło, że zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie zawierają regulacji dotyczącej ewentualnego rejestrowania przebiegu wywiadu środowiskowego to wskazuje na brak przeszkód w dokonaniu rejestracji audiowizualnej. W tym zakresie wskazał na zasadę, że co nie jest zabronione, jest dozwolone Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wyjaśnienia i uwagi, zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że A.W. wykazał jedynie, iż celem takiej rejestracji jest wykorzystanie materiałów audiowizualnych w sprawach sądowych z udziałem MOPS-u i przed prokuratorem, natomiast w żaden sposób nie wykazał celu rejestracji wizerunku pracowników socjalnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji w sprawie udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Wobec tego wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 2 lutego 2018 r. pełnomocnik z urzędu, adwokat R.S., poparł osobistą skargę skarżącego wnosząc o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte. W uzupełnieniu skargi zauważył, że w świetle przedłożonych przez niego kserokopii decyzji istnieje praktyka znoszenia przez organ I instancji rejestrowania dźwięku i obrazu podejmowanych czynności. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2018 r. dodatkowo wskazał, że kwestia pełnej rejestracji zarówno audio jak i wideo jest istotna między innymi ze względu na konieczność udowodnienia sposobu podejmowania czynności również na etapie innych postępowań toczących się przed sądami w związku z permanentnym sporem między skarżącym, a jego byłą partnerką o pieczę nad dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a".), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że co do istoty nie jest on sporny i został przedstawiony omawianiu stanowiska organów jak i strony wnoszącej skargę. W tych okolicznościach brak jest podstaw do jego ponownego prezentowania w tej części uzasadnienia. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny. Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasatoryjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 K.p.a. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że kontrola dokonywana przez sąd nie może co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Wobec powyższego przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia przesłanek do przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13 wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2156/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy, wskazując na takie okoliczności, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, sprecyzowania żądania strony zawartego we wniosku z dnia 1 lutego 2017 r. Kolegium nadto wskazało, że w dniu 1 grudnia 2016 r. skarżący złożył dwa wnioski, które zostały rozstrzygnięte przez organ I instancji dwiema decyzjami. Kolegium stwierdziło zatem, że wnioski z dnia 1 grudnia 2016 r. ze względu na tożsamość podmiotową i przedmiotową powinny zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym i powinny być rozpatrzone jedną decyzją administracyjną. Sąd wskazuje, że przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że jakkolwiek postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, to uzupełnienie może być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a.. Kolegium wskazało, że w związku z nieprecyzyjną treścią wniosku z dnia 1 lutego 2017 r. konieczne było ustalenie przez organ I instancji o co konkretnie wnosił A.W. domagając się udzielenia pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, albowiem ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, której granice wyznacza wniosek strony. Kolegium wykazało zatem, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie tylko nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy ale rozstrzygnięcie sprawy przy konsekwentnym stanowisku strony – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Ponadto kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji takiej organ nie może nakazać organowi pierwszej instancji sposobu dokumentowania czynności, albowiem kwestie sposobu dokumentowania, czy utrwalania czynności mogą być poddawane ocenie w innym trybie, np skargowym. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – zgodnie z art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – jest jedynie czynnością poprzedzającą wydanie decyzji przyznającej bądź odmawiającej przyznania świadczenia, przeprowadzaną u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Czynność ta sama w sobie nie prowadzi bezpośrednio do przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia, lecz stanowi jedynie przesłankę mającą wpływ na wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym wytyczne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji są jasne, jednoznaczne i trafne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia albowiem to strona jest dysponentem postępowania administracyjnego i to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi, a zatem nie może za nią zadecydować organ administracji. Wobec tego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym Kolegium było zobligowane do uchylenia decyzji z dnia [...]r. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. .