IV SA/Gl 624/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z dnia [...] r., nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznał J. Z. (dalej skarżący) płatność ONW na rok 2014 do powierzchni deklarowanej [...] ha w wysokości [...]zł. Naliczona płatność została pomniejszona o 13 % z uwagi na fakt, iż w ocenie organu wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w dniu [...] r., natomiast uzupełnienie jego braków formalnych nastąpiło w dniu [...] r., co w ocenie organu stanowiło przekroczenie terminu na składanie wniosków o 13 dni roboczych. Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, zwanej dalej w skrócie: "ustawą o wspieraniu rozwoju"), w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich....."(Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 3 i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wspierania rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L25, z 28.I.2011, str. 8), a także art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wspierania bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wspierania ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L316 z dnia 2.XII.2009 r. z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 r. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r. Podczas obsługi wniosku stwierdzono, że jest on niekompletny, bowiem nie dostarczono załączników graficznych dla wszystkich działek rolnych wskazanych we wniosku. W związku z powyższym, w dniu [...] r. organ wystosował do skarżącego wezwanie nr [...] do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu [...] r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku, poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych, jednak zdaniem organu nastąpiło przekroczenie terminu na składanie wniosków o 13 dni roboczych. W terminowo złożonym odwołaniu z dnia [...] r. skarżący domagał się przyznania płatności w pełnej wysokości i zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 57 § 5 pkt 2 i art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony po terminie, w sytuacji gdy został on nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...]r. i zgodnie z powołanym przepisem termin ten został zachowany, bowiem przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż uzupełnienie braków formalnych wniosku wskutek wystosowanego przez organ wezwania z dnia [...] r. należy traktować jako złożenie samego wniosku po terminie, w sytuacji gdy w przypadku uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, za chwilę złożenia samego wniosku przyjmuje się dzień złożenia wniosku a nie moment uzupełnienia jego braków formalnych, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie powinien był być w ogóle przez organ zastosowany, bowiem nie dotyczy sytuacji uzupełnienia wniosku wskutek wystosowanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, a odnosi się jedynie do złożenia przez stronę wniosku po terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że postępowanie administracyjne uruchamia dopiero podanie spełniające wszystkie warunki określone zarówno w K.p.a., jak i przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. W rozpatrywanej sprawie braki zostały uzupełnione po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wspierania bezpośredniego, który to termin nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 tej ustawy). Termin ten obowiązuje w przypadku wniosków o przyznanie wniosków ONW zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Organ odwoławczy przywołał także regulacje art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a konieczność wezwania do usunięcia braków formalnych wywiódł z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 64 K.p.a. w zakresie, w jakim wniosek został uwzględniony organ odwoławczy podzielił ustalenia I instancji zaznaczając, że w tym względzie strona nie wniosła uwag i zastrzeżeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz powołał te same zarzuty co w odwołaniu, a mianowicie: naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 57 § 5 pkt 2 i art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności po terminie, w sytuacji gdy wniosek został nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. i zgodnie z powołanym przepisem - termin uważa się za zachowany - jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż uzupełnienie braków formalnych wniosku wskutek wystosowanego przez organ wezwania z dnia [...] r. (data wysłania) należy traktować jako złożenie samego wniosku po terminie, w sytuacji gdy w przypadku uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, za chwilę złożenia samego wniosku przyjmuje się dzień złożenia wniosku a nie moment uzupełnienia jego braków formalnych; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien być w ogóle przez organ zastosowany, bowiem nie dotyczy sytuacji uzupełnienia wniosku wskutek wystosowanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, a odnosi się jedynie do złożenia wniosku po terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; a także naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji i art. 9 K.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zaprezentował stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący dodatkowo wywiódł, że terminowe uzupełnienie braków konwaliduje wniosek ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem składu orzekającego, organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz instytucji uzupełniania braków formalnych podania (wniosku), w trybie art. 64 § 2 K.p.a., który został uruchomiony przez organ I instancji wezwaniem z dnia [...] r., wysłanym do skarżącego dniu [...] r. i doręczonym w dniu [...] r. Zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem [...] r. Tymczasem według ustaleń organów skarżący dokonał tej czynności w dniu [...] r. Okoliczności tej nie kwestionowały oba organy orzekające w sprawie, co wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. Dodatkowo, samej zasady dopuszczalności stosowania w tej kategorii spraw art. 64 § 2 K.p.a. między stronami nie było sporu, czego wyrazem było wystosowanie do skarżącego wezwania w tym trybie. Możliwość taka została potwierdzona w orzecznictwie, wskazującym na art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakazującej (z zastrzeżeniami) stosowanie przepisów K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA oraz powołanie w nim dalsze orzeczenia). Normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551). Stosownie do treści jej art. 23 ust. 1 zdanie drugie wskazano, że przepisu art. 64 § 2 K.p.a. nie stosuje się. Przywołana nowa ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2015 r. i stosownie do jej art. 60 ust. 2 pkt 1 nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie, a więc i do niniejszej sprawy wszczętej w 2014 r. Istotą problemu występującego w tym postępowaniu jest to, że organy termin uzupełnienia braków formalnych ograniczyły materialnoprawnym terminem przewidzianym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, do czego brak jest prawnego uzasadnienia. Wbrew bowiem ich twierdzeniu, że termin zgłoszenia żądania należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, to jednak na gruncie art. 64 § 2 K.p.a. obowiązuje odmienna regułą, zgodnie z którą uzupełnienie braków formalnych podania wywołuje skutki ex tunc, co trafnie podniósł skarżący dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego. Konwalidacja wniosku następuje zatem z mocą prawną od chwili jego złożenia a nie uzupełnienia. W przeciwnym razie nie miałoby sensu wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków, gdyż skutki prawne uzupełnionego wniosku byłyby takie same jak przy wniesieniu całkowicie nowego wniosku w tej dacie, w jakiej nastąpiło wyłącznie tylko uzupełnienie. Odstępstwo od podanej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego. W żadnym razie nie stanowi go regulacja z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dotycząca innej materii. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że zaprezentowane przez organy orzekające stanowisko oznaczałaby, że to od aktywności samych organów zależałoby, kiedy strona postępowania zostanie wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, a także wpływ na to miałaby procedura doręczenia wezwania. W identycznych stanach faktycznych sprawy byłyby zatem różnie rozstrzygane i to w zależności od chwili doręczenia wezwania do uzupełnienia braków, oczywiście w kontekście treści art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Również względy konstytucyjne przemawiają przeciwko takiemu stanowisku organów (art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP). Ograniczenie przez organy rozmiaru płatności na rzecz skarżącego nastąpiło po ogólnikowym stwierdzeniu uzupełnienia braków formalnych wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków. Uniemożliwia to ocenę zakresu płatności należnej skarżącemu. Dokonanie ustaleń w tym względzie spoczywać będzie na organie administracyjnym, którym z uwagi na konieczność zachowania zasady administracyjności jest organ I instancji zważywszy na potrzebę ścisłego określenia łącznej wysokości płatności oraz zakres żądania skargi. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 623/15 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tym stanie rzeczy, skoro omawiane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, art. 61 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a., które spowodowało w konsekwencji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), jak również z naruszeniem art. 21 i art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.