IV SA/Gl 634/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA del. Elżbieta Naumowicz (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargę, 2) przyznaje adwokatowi A. M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił przyznania H.H. zasiłku celowego w formie biletów kredytowych na przejazd do O. W. oraz biletu powrotnego do B.-B. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 2 ust. 1, art. art. 3, 7, 8, 17 ust. 1 pkt 5, 39 ust. 2 oraz art. 106 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), natomiast w uzasadnieniu podał, iż decyzja stanowi rozstrzygniecie wniosku, złożonego przez H.H. w dniu [...] o udzielenie pomocy w formie biletów kredytowych na przejazd do O. W. i z powrotem w związku z wezwaniem na rozprawę do Sądu Rejonowego w O. W. wyznaczoną na dzień [...]. Przytaczając treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził dalej, iż z uwagi na posiadany dochód, wynoszący [...] zł, H.H. ma możliwość pokrycia kosztów przejazdu z własnych środków finansowych. Ponadto wskazał, że w [...] udzielono już pomocy w formie biletu kredytowego na dojazd do Prokuratury Okręgowej we W., jak również wnioskodawca korzysta ze schronienia w [...], za co nie ponosi odpłatności. Organ stwierdził również, iż na zasadzie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, w związku z czym uznał, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych strony. Z decyzją tą nie zgodził się H.H., który we wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. odwołaniu zarzucił jej niezgodność z prawem i ze stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podkreślając w uzasadnieniu, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ wskazał również, iż kwota udokumentowanego dochodu wynosi [...] zł i jest wyższa od dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, wyliczonego zgodniez art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Nadto stwierdził, że w [...] H.H. otrzymał już pomoc w postaci innego biletu kredytowego na przejazd do W., jak również uzyskał pomoc na zakup żywności w kwocie [...] zł oraz korzysta nieodpłatnie ze schronienia w [...]. Przytaczając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 1995 r. o sygn. akt SA/Sz 182/95, wskazał dalej, że pomoc społeczna nie jest i nie może być traktowana jako źródło dochodu służące do zaspokajania choćby tylko najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Poza tym podniósł, że ograniczone środki pomocy społecznej przy dużej liczbie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej nie pozwalają na nieograniczoną pomoc każdemu, kto wystąpi z wnioskiem. Na zakończenie przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazujący na cele pomocy społecznej, ukierunkowanej na pomoc osobom w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższą decyzję H.H. zarzucił, iż jest ona niezgodna z prawem i ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowadministracyjnego H.H. złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w wyniku czego postanowieniem referendarza sądowego z dnia 24 października 2007 r. orzeczono o ustanowieniu dla skarżącego adwokata, którym przez Okręgową Radę Adwokacką w K. wyznaczony został adwokat A.M. z Kancelarii Adwokackiej w G. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wnosząc o jej uwzględnienie i podnosząc, że w takim samym stanie faktycznym skarżącemu poprzednio przyznano zasiłek z przeznaczeniem na bilet kolejowy w celu stawienia się w prokuraturze. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej, która nie została opłacona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym wyżej przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Punktem wyjścia rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji jest okoliczność, iż materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która określa cele i zasady pomocy społecznej, do jakich należy wyrażone w art. 3 ust. 1 tej ustawy wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonywać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest m. in. art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii uznaniowych. Decyzja podejmowana przez organ na zasadzie uznania administracyjnego jest niczym innym jak dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać zasiłku celowego z pomocy społecznej. Wprawdzie decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, ale zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie wyrażono zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie ulega uchyleniu, ponieważ sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Reguła ta ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i wówczas, gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1985 r., sygn. akt III ARN 18/83, NP. 1987 r. Nr 2, s. 119). Zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zatem zawężony do kryterium zgodności z prawem, a - jak wyżej wskazano - kontroli nie podlegają kryteria słuszności czy celowości. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w działaniu przez ocenę celowości wydanych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2000 r. III SA 941/999). Z powyższych względów kontrola sądu zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Ocena, czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). Z kolei przepis art. 7 K.p.a. statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji oceniły możliwość udzielenia wnioskowanej przez H.H. pomocy pod kątem przyznania zasiłku celowego. Po ustaleniu w drodze prawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sytuacji materialno-bytowej H.H., organ pierwszej instancji stwierdził, że dochód skarżącego wynosi [...] zł. Takie wyliczenie nie budzi zastrzeżeń pod względem rachunkowym, gdyż z lektury akt wynika, że wskazany w zaświadczeniu Oddziału ZUS w B.-B. z dnia [...] dochód H.H. z tytułu [...] za miesiąc [...] wynosił [...] zł brutto, natomiast kwota zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne wynosiły odpowiednio [...] zł i [...] zł. Poza tym, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, pobiera on również [...] w wysokości [...] zł, zaś kwota [...] egzekwowanych przez [...] – zgodnie z notatką służbową pracownika socjalnego - wynosiła [...] zł. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał kwotę dochodu wynoszącą [...] zł. Nie ulega wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, podlegająca sprostowaniu przez organ w drodze postanowienia w trybie art. 113 K.p.a. Nie stanowi to jednak, w ocenie Sądu, naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając rozstrzygnięcia, organy uwzględniły z jednej strony dochód skarżącego, zwracając drugiej strony uwagę na istotną – ich zdaniem – okoliczność, że skarżący w badanym okresie był objęty różnymi formami pomocy, takimi jak zasiłek celowy na leki w kwocie [...] zł oraz bilet kredytowy na przejazd do W., a nadto korzysta z nieodpłatnego pobytu w [...]. Na podstawie tych ustaleń organy wywiodły następnie wniosek, że nie są w stanie sfinansować wszystkich potrzeb zgłaszanych przez skarżącego. Organ pierwszej instancji stwierdził przy tym, że skarżący ma możliwość sfinansowania przejazdu z własnych środków, natomiast organ odwoławczy podkreślił brak możliwości uwzględnienia wniosku w obliczu ograniczonych środków pozostających w dyspozycji organu i dużej liczbie rodzin znajdujących się w analogicznej sytuacji materialnej. Z taką oceną należy się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego i powszechnie znane ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w pierwszej kolejności powinny być zaspokajane potrzeby bytowe osób, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji materialnej. W kontekście zarzutów podnoszonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego odnośnie wcześniejszego udzielenia przez organ pomocy w takim samym stanie faktycznym, tym miejscu zaaprobować w pełni należy przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd orzecznictwa, wyrażony wprawdzie na tle przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, jednak zachowujący aktualność również na tle obecnych unormowań, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodu zaspokajające wszelkie potrzeby osób nastawionych roszczeniowo, gdyż nie taka rola została tej instytucji przypisana przez ustawodawcę. Ma to być natomiast pomoc ukierunkowana na przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których występujące o jej udzielenie osoby nie są w stanie pokonać wykorzystując własne możliwości, zasoby lub uprawnienia. Dodatkowo podnieść należy jeszcze inny słuszny pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt. I SA 945/00, System Informacji Prawnej LEX nr 79608). W świetle powyższego, na gruncie niniejszej sprawy podzielić należy argumentację co do przesłanek odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Ewidentnym i mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że skarżący, posiadający własne źródło dochodu, w tym samym okresie został już objęty różnymi formami pomocy, przy czym w miejscu zamieszkania w [...] nie ponosi kosztów związanych z pobytem. Na gruncie dotychczas poczynionych uwag, jak również na tle art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej przekonującym jest argument, że z uwagi na posiadany dochód, przy jednoczesnym zaspokojeniu kosztów mieszkania i dofinansowaniu kosztów zakupu żywności, skarżący jest w stanie, przy racjonalnym gospodarowaniu własnymi środkami, sfinansować we własnym zakresie koszty wnioskowanego przejazdu do O.W., który to przejazd – jak wynika z pisma dołączonego do wniosku – związany jest z wezwaniem tamtejszego Sądu Rejonowego do stawiennictwa na rozprawę w charakterze [...]. Nie może być przy tym mowy o identyczności stanu faktycznego sprawy, wskazywanym przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, gdyż w dacie rozpoznawania wniosku objętego zaskarżoną decyzją stan faktyczny uległ istotnej zmianie, a to z uwagi na udzielenie wcześniejszymi decyzjami zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych w kwocie [...] zł oraz przyznanie pomocy w formie biletu kredytowanego na przejazd do W. Złożony w dniu [...] wniosek był zatem kolejnym żądaniem o udzielenie pomocy w związku z postępowaniami [...] toczącymi się wobec skarżącego, tym razem na przejazd do O.W. Wracając do oceny zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł i wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że ustalony dochód skarżącego jest wyższy od aktualnie obowiązującej kwoty kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł, jednak nie rozwinął w tym zakresie rozważań i nie odniósł się do tej przesłanki, która kwalifikowała wniosek do rozpatrzenia pod kątem możliwości udzielenia specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi jednak na przytaczane przez organ argumenty uzasadniające odmowę przyznania świadczenia, uchybienie to, w ocenie Sądu, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy w zakresie oceny możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy na przejazd do O.W., zważywszy, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy specjalny jest świadczeniem posiadającym najsłabszą pozycję prawną, gdyż może być przyznany wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z przedstawionych wyżej przyczyn nie można postawić uzasadnionego zarzutu, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Wprawdzie organ odwoławczy uzasadniając zajęte stanowisko nie przytoczył wszystkich argumentów podawanych przez organ pierwszej instancji, jednak rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego, oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego, uznaje tę decyzję za prawidłową, co odnosi się zarówno do jej rozstrzygnięcia, jak i do uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie podjęte zostało w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, z prawidłowym i przekonującym wskazaniem okoliczności, które wpłynęły na odmowę przyznania pomocy. W konsekwencji, zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu dowolności, natomiast dostrzeżone i wskazane przez Sąd naruszenia przepisów prawa i przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Skoro zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji. O przyznaniu kosztów na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., uwzględniając w przyznanej kwocie wynagrodzenie w wysokości [...] zł, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), powiększone - stosownie do § 2 ust. 3 tegoż rozporządzenia - o stawkę podatku od towarów i usług, wynoszącą [...] zł.