III ARN 18/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj. Sędziowie SN: A. Gola, T. Bielecki (sprawozdawca), G. Bieniek, G. Borkowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Oborskiego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kurii Biskupiej Ch. - Oddziału Diecezjalnego Komisji Charytatywnej Episkopatu Polski w P. na decyzję ostateczną Głównego Urzędu Ceł z dnia 25 listopada 1982 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od należności celnych samochodu na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 1983 r.:uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Kurii Biskupiej Ch. - Oddział Diecezjalny Komisji Charytatywnej Episkopatu Polski w P. na decyzję Głównego Urzędu Ceł z dnia 25 listopada 1982 r. Uzasadnienie faktyczneKuria Biskupia Ch. - Oddział Diecezjalny Komisji Charytatywnej Episkopatu w P. zgłosiła w dniu 21 października 1982 r. w Urzędzie Celnym w G. (Posterunku Celnym w S.G.) do odprawy celnej samochód osobowy marki "Mercedes-combi" (9-osobowy) wyprodukowany w 1982 r.W tym samym dniu Kuria Biskupia Ch. zwróciła się do Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o zezwolenie na przywóz i zwolnienie od należności celnych przedmiotowego samochodu otrzymanego - jako dar od Caritas Internationales we Freiburgu - dla celów związanych z działalnością charytatywną.Główny Urząd Ceł decyzją z dnia 25 listopada 1982 r. zezwolił wnioskodawcy na przywóz tego samochodu, a jednocześnie odmówił zwolnienia go od należności celnych. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że Główny Urząd Ceł na wniosek Kurii Biskupiej Ch. w dniu 9 lipca 1982 r. zwolnił już od cła przywozowego dwa samochody dostawcze marki "Renault", które przeznaczone zostały dla Oddziału Diecezjalnego Komisji Charytatywnej Episkopatu Polski w P. Nie było zatem uzasadnienia do zwolnienia od cła trzeciego samochodu, przeznaczonego dla tej samej instytucji.W tym stanie sprawy Kuria Biskupia Ch. zwróciła się w dniu 11 grudnia 1982 r. do Ministra Handlu Zagranicznego z wnioskiem o uchylenie decyzji Głównego Urzędu Ceł z 25 listopada 1982 r., a następnie - nie czekając na rozpatrzenie wniosku - złożyła w dniu 27 grudnia 1982 r. skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Ministerstwo Handlu Zagranicznego pismem z dnia 31 grudnia 1982 r. poinformowało Kurię Biskupią Ch., że Minister nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Głównego Urzędu Ceł.Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie natomiast wyrokiem z dnia 25 kwietnia 1983 r. zaskarżoną decyzję uchylił. W uzasadnieniu wyroku wyrażono pogląd, że podstawą oceny zgodności z prawem decyzji z dnia 25 listopada 1982 r. nie jest art. 19 ust. 4 prawa celnego (ustawa z dnia 25 marca 1975 r. - Dz.U. Nr 10, poz. 56), lecz § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważnienia organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku posiadania pozwoleń oraz uiszczenia należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą (Dz.Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10) oraz wytyczne stanowiące załącznik do tego zarządzenia. Poza tym zebrany materiał dowodowy uznano za niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a stanowisko Głównego Urzędu Ceł oparte na zawartych w aktach materiałach za wadliwe. W szczególności - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wobec niewykazania przez organa administracji celnej, że przedmiotowy samochód nie jest potrzebny, jako środek transportu otrzymywanych darów, bezpodstawnie odmówiono zwolnienia go od należności celnych. Nie rozważono także, czy zasada powszechności cła nie koliduje z zasadą gospodarności.Od powyższego wyroku w dniu 15 września 1983 r. złożył rewizję nadzwyczajną Prokurator Generalny PRL.Zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 207 § 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - prawo celne (Dz.U. Nr 10, poz. 56) i § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważnienia organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku posiadania pozwoleń oraz uiszczania należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą (Dz.Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10) wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:I. Przepis art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. prawo celne (Dz.U. Nr 10, poz. 65) stanowi, że Minister Handlu Zagranicznego może udzielać w poszczególnych wypadkach zwolnień od obowiązku posiadania pozwolenia na przywóz i wywóz towarów oraz uiszczania należności celnych, jak też że upoważnienie to może przekazać organom administracji celnej.W granicach powyższej delegacji ustawowej Minister Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej zarządzeniem nr 14 z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważnienia organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku posiadania pozwoleń oraz uiszczania należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą (Dz.Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10) upoważnił Główny Urząd Ceł (GUC) do zwolnienia od obowiązku posiadania pozwoleń na przywóz i wywóz towarów oraz od uiszczenia należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą - w wypadkach nie uregulowanych innymi przepisami - w odniesieniu m.in. do towarów przywożonych, z zachowaniem przepisów dewizowych, lub wywożonych przez związki wyznaniowe - w wypadkach uzasadnionych względami gospodarczymi lub społecznymi (§ 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia).Z powyższego unormowania - jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny - wynika, że GUC jest organem wyłącznie uprawnionym do zwalniania od cła związków wyznaniowych, ale w wypadkach uzasadnionych względami gospodarczymi lub społecznymi (§ 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia); natomiast Minister Handlu Zagranicznego może zwalniać od cła na zasadzie art. 19 ust. 4 prawa celnego - w wypadkach uzasadnionych innymi względami niż gospodarcze lub społeczne, ponieważ swoje kompetencje z art. 19 ust. 4 prawa celnego uszczuplił tylko w zakresie uregulowanym w § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w rewizji nadzwyczajnej upoważnienie GUC do zwalniania od cła w wypadkach uzasadnionych względami gospodarczymi lub społecznymi nie posiada charakteru instrukcyjnego (wewnętrznego), lecz normatywny, wskazuje ono bowiem z mocy upoważnienia ustawowego na czynniki, jakie organ powinien brać pod uwagę przy wyborze sposobu rozstrzygnięcia sprawy.Przy rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: czy i w jakim zakresie ostateczna decyzja organu administracji celnej o odmowie - w całości lub części - zwolnienia od uiszczenia należności celnych (§ 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważnienia organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku uiszczania należności celnych w niehandlowym obrocie z zagranicą - Dz.Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10) w związku z art. 19 ust. 4 prawa celnego podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 196 § 1 k.p.a.). Postanowieniem z dnia 11 listopada 1983 r. Sąd Najwyższy zwrócił się do powiększonego składu o rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia.Dnia 25 października 1984 r. skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego podjął uchwałę (III AZP 11/83), zgodnie z którą ostateczna decyzja Głównego Urzędu Ceł odmawiająca w całości lub w części zwolnienia od należności celnych, wydana na podstawie cytowanych w pytaniu przepisów, podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem (art. 196 § 1 k.p.a.) i może być uchylona przez ten Sąd z przyczyn określonych w art. 207 § 2 k.p.a.W jej uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że decyzja Głównego Urzędu Ceł o odmowie zwolnienia od należności celnych, wydana w ramach przekazanych temu Urzędowi uprawnień, wyczerpuje tok instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 198 k.p.a.), może zatem być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie do Ministra Handlu Zagranicznego. Jest to więc ostateczna decyzja centralnego organu administracji celnej. Wyjaśniono też, że w kodeksie postępowania administracyjnego, odmiennie niż w poprzednio obowiązujących przepisach, w których wyróżniono "decyzje pozostawione całkowicie swobodnej ocenie władzy" i "inne wypadki swobodnej oceny" (art. 75 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), nie wprowadzono jakiegokolwiek zróżnicowania decyzji administracyjnych ze względu na podstawę ich wydania. Wątpliwość, czy wyodrębnienie w doktrynie prawa administracyjnego decyzji o charakterze uznaniowym nie powinno wpływać na dopuszczalność lub zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w razie zaskarżenia tak określonych decyzji - została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1984 r. (III AZP 9/83), posiadającej moc zasady prawnej. Zgodnie z nią prawidłowa wykładnia art. 196 i 207 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega każda decyzja - w sprawach wymienionych w art. 196 § 2 i § 3 k.p.a. - bez względu na jej charakter i każda może być uchylona także z przyczyn wymienionych w art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.Wprawdzie w uchwale tej, ze względu na treść przedstawionego Sądowi Najwyższemu pytania prawnego, skoncentrowano się na rozważeniu przesłanek i dopuszczalności uchylenia takiej uznaniowej decyzji z powołaniem się na przyczyny przewidziane w art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a., jednakże te same względy prawne i społeczne - wywodzi Sąd Najwyższy - przemawiają za przyjęciem, że decyzja wydana na podstawie przepisu prawa, w którym nie określono wiążąco sposobu załatwienia sprawy, może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy Sąd ten stwierdził istnienie pozostałych przesłanek, a mianowicie naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 207 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Nie znajduje bowiem podstaw założenie, że każda decyzja administracyjna wydana na mocy przepisu prawa, w którym nie wskazano wiążąco sposobu załatwienia sprawy, jest decyzją pozostającą w zgodności z prawem.Zarówno z uchwały III AZP 11/83, jak i uchwały III AZP 9/83 wynika, że każda decyzja organu administracji państwowej może być zaskarżona do Sądu Administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem (art. 196 § 1 k.p.k.) i obojętne jest, czy ma ona charakter decyzji "związanej", czy też "uznaniowej".Wydanie każdej decyzji poprzedzone być musi wyjaśnieniem przez organ administracji państwowej wszystkich - istotnych z punktu widzenia zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego - okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 k.p.a.).Uzasadnienie faktyczne decyzji zaś powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Niewyjaśnienie sprawy, dowolna ocena zebranych dowodów, czy też wydanie rozstrzygnięcia wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu daje podstawę do ingerencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w tym wypadku organ administracyjny nie spełnił wszystkich, przewidzianych przez przepisy k.p.a., wymagań niezbędnych do wydania decyzji.Decyzja bowiem mająca wady w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie może być uznana za zgodną z prawem (art. 196 § 1 k.p.a.), przeto stosownie do art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a. podlega uchyleniu. Jeżeli natomiast decyzja wydana została zgodnie z prawem (procesowym i materialnym), to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie podlega uchyleniu, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (art. 196 § 1 k.p.a.).Zasada ta ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter "związany", jak i wtedy, gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia. Sąd administracyjny zatem nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny.II. W rozpoznawanej sprawie GUC odmówił zwolnienia wnioskodawcy od uiszczenia cła, uznając, że względy gospodarcze i społeczne nie uzasadniają uwzględnienia wniosku.Decyzja ta - wbrew odmiennej ocenie, zawartej w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - podjęta została w wyniku należytego wyjaśnienia sprawy i nie zawiera uchybień w zakresie ustalenia podstawy faktycznej.W szczególności wyjaśniono i prawidłowo ustalono, że otrzymany przez wnioskodawcę samochód marki "Mercedes-combi" jest pojazdem osobowym, a nie dostawczym, że ze swej istoty nie stanowi środka transportu towarowego.Gdyby nawet przyjąć, że zostałby on przystosowany do przewozu darów, to ze względu na fakt, iż obecnie dary z zagranicy napływają coraz rzadziej, a w przyszłości napływać będą zapewne tylko w sporadycznych wypadkach, zostanie on wykorzystywany dla innych celów niż utrzymuje wnioskodawca. Jeśli wreszcie Komisja Charytatywna nie posiada wystarczających środków transportu do rozwożenia darów, to na podstawie decyzji nr 26/81 Prezydium Rządu z dnia 15 maja 1981 r. może zwrócić się do przedsiębiorstw przewozowych o wykonanie potrzebnych usług (koszty tych usług finansuje Skarb Państwa).W tym stanie rzeczy uznać należy, że decyzja GUC z dnia 25 listopada 1982 r. nie narusza prawa, w szczególności art. 7, 10, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.).Wniosek rewizji nadzwyczajnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jest więc uzasadniony (art. 422 § 1 k.p.c.).