III AZP 11/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: B. Bladowski, H. Ciepła, K. Kołakowski (sprawozdawca), W. Kuryłowicz (współsprawozdawca), Z. Marmaj, K. Piasecki.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, E. Oborskiego, w sprawie ze skargi Kurii Biskupiej Ch. - Oddział Diecezjalny Komisji Charytatywnej Episkopatu Polski w P. na ostateczną decyzję Głównego Urzędu Ceł z dnia 25 listopada 1982 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od należności celnych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na posiedzeniu w dniu 11 listopada 1985 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:"Czy i w jakim zakresie ostateczna decyzja organu administracji celnej o odmowie w całości lub w części zwolnienia od uiszczenia należności celnych (§ 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważnienia organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku posiadania pozwoleń oraz uiszczania należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą - Dz. Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. prawo celne - Dz. U. Nr 10, poz. 56 ze zm.) podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 196 § 1 k.p.a.)?"podjął następującą uchwałę:Ostateczna decyzja Głównego Urzędu Ceł odmawiająca w całości lub części zwolnienia od należności celnych, wydana na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 14 Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1981 r. w sprawie upoważniania organów administracji celnej do zwalniania od obowiązku posiadania pozwoleń oraz uiszczania należności celnych w niehandlowym obrocie towarowym z zagranicą (Dz. Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 10) w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 10, poz. 56 ze zm.), podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem (art. 196 § 1 k.p.a.); może być ona uchylona przez ten sąd z przyczyn określonych w art. 207 § 2 k.p.a.Uzasadnienie faktyczneI. Rozważenie podstawowej wątpliwości zawartej w przedmiotowym pytaniu, a mianowicie, czy tego rodzaju decyzja może być zaskarżona do sądu administracyjnego, wymaga wyjaśnienia, jakie znaczenie ma okoliczność, że została ona wydana w szczególnym postępowaniu celnym oraz przez organ administracji państwowej o szczególnym charakterze.Oceniając, czy decyzja ta wydana została w sprawie, w której decyzja organu administracji państwowej może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 196 § 1 i 2 k.p.a.), należy stwierdzić, że sprawy załatwiane w postępowaniu celnym (art. 31 prawa celnego) są sprawami, w których postępowanie unormowane jest w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1).Sprawa wszczęta po stwierdzeniu, że na towar przywożony z zagranicy zostało nałożone cło przywozowe, jest sprawą "należności celnych" (art. 196 § 2 pkt 11 k.p.a.) także wówczas, gdy złożono w niej podanie o zwolnienie od obowiązku uiszczenia tych należności. Decyzja bowiem wydana na skutek takiego podania strony zawiera w istocie rozstrzygnięcie o należnościach celnych, a tym samym dopuszczalne jest poddanie jej kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.Kolejnym ewentualnym źródłem wątpliwości co do możliwości takiej kontroli może być to, czy przed organami administracji celnej może dojść do wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 198 k.p.a.).Powołane w pytaniu zarządzenie Ministra Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej poprzedzone zostało zarządzeniem nr 13 z dnia 19 marca 1981 r. w sprawie powołania w Ministerstwie Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej Komisji Opiniodawczej w zakresie ulg i zwolnień w obrocie niehandlowym (Dz. Urz. MHZiGM Nr 3, poz. 9). Do zadań tej komisji należało m.in. opiniowania "odwołań od decyzji w sprawach ulg i zwolnień celnych wydanych przez organy administracji celnej w ramach przyznanych im uprawnień" (§ 2 pkt 1 tego zarządzenia).Pozycja Głównego Urzędu Ceł więc mogła budzić wątpliwości, skoro został on ustawowo zaliczony do organów administracji celnej i był podległy bezpośrednio Ministrowi Handlu Zagranicznego i Gospodarki Morskiej (art. 27 ust. 1 pkt 1 prawa celnego).Po utworzeniu jednak urzędu Ministra Handlu Zagranicznego (ustawa z dnia 3 lipca 1981 r. - Dz. U. Nr 17, poz. 80) Głównemu Urzędowi Ceł nadany został statut (zał. do zarządzenia nr 22 Ministra Handlu Zagranicznego z dnia 14 maja 1982 r. GUC Po-II-011/1/82 - Dz. Urz. MHZ Nr 4, poz. 20), według którego jako centralny organ administracji celnej wykonuje on zadania określone w art. 28 ust. 1 prawa celnego i nadzoruje ich wykonanie oraz nadaje kierunek działaniom urzędów celnych, zabezpieczając jego zgodność z polityką celną prowadzoną przez Ministra Handlu Zagranicznego (§ 1 statutu). Główny Urząd Ceł przy wykonywaniu swych zadań załatwia sprawy dla niego zastrzeżone i pełni nadzór nad działaniem urzędów celnych (§ 2 statutu).Na podstawie art. 5 § 2 pkt 4, art. 16 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. należy w tej sytuacji uznać, że decyzja Głównego Urzędu Ceł o odmowie zwolnienia od należności celnych, wydana w ramach przekazanych temu Urzędowi uprawnień, wyczerpuje tok instancji w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 198 k.p.a., a zatem może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie do Ministra Handlu Zagranicznego. Jest to zatem - jak trafnie założono w pytaniu - ostateczna decyzja centralnego organu administracji celnej.II. W kodeksie postępowania administracyjnego, odmiennie niż w poprzednio obowiązujących przepisach, w których wyróżniano "decyzje pozostawione całkowicie swobodnej ocenie władzy" i "inne wypadki swobodnej oceny" (art. 75 ust. 3 rozp. Prez. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.), nie wprowadzono jakiegokolwiek zróżnicowania decyzji administracyjnych ze względu na podstawę ich wydania. Wątpliwość, czy wyodrębnienie w doktrynie prawa administracyjnego decyzji o charakterze uznaniowym nie powinno rzutować na dopuszczalność lub zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie zaskarżenia tak określonych decyzji, została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1984 r. w sprawie III AZP 9/83, mającej moc zasady prawnej. Przyjęto przy jej powzięcia, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 196 i art. 207 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega każda decyzja w sprawach wymienionych w art. 196 § 2 i 3 k.p.a. bez względu na jej charakter i każda może być uchylona także z przyczyn wymienionych w art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.Wprawdzie w uchwale tej - ze względu na treść przedstawionego Sądowi Najwyższemu pytania prawnego - skupiono się na rozważeniu dopuszczalności i przesłanek uchylenia takiej decyzji z powołaniem się na przyczyny określone w art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a., jednakże te same względy prawne i społeczne przemawiają za uznaniem, że decyzja wydana na podstawie przepisu prawa, w którym nie określono wiążąco sposobu załatwienia sprawy, może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny także wówczas, gdy Sąd ten stwierdził istnienie pozostałych przesłanek, a mianowicie naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 207 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.Określa to tym samym zakres kontroli sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi wniesionej na decyzję organu administracji państwowej objętą przedstawionym pytaniem. Sąd ten, stosownie do art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), orzeka bowiem w sprawach skarg na decyzje administracyjne w zakresie i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach odrębnych.Zaskarżona więc decyzja tego rodzaju może okazać się niezgodna z prawem i podlegać uchyleniu ze względu na naruszenia, o jakich mowa w art. 207 § 2 pkt 1-3 k.p.a. Sąd administracyjny obowiązany jest również stwierdzić nieważność takiej decyzji na podstawie art. 207 § 3 k.p.a. lub jej niezgodność z prawem na podstawie art. 207 § 4 k.p.a. Nie znajduje bowiem podstaw założenie, że każda decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu prawa, w którym nie wskazano wiążąco sposobu załatwienia sprawy, jest decyzją pozostającą w zgodności z prawem. Uprawnienia organu administracji związane ze stosowaniem tak ujętego przepisu nie oznaczają w obecnym stanie prawnym dopuszczalności działania na innej podstawie niż przepisy prawa (art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ust. 2 Konstytucji PRL, art. 6 k.p.a.).Odnosi się to zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie przy załatwianiu sprawy.