IV SA/Gl 636/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia del. WSA Teresa Cisyk (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Służby Więziennej oddala skargę. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39), zwanego dalej zarządzeniem, odmówił A. K. wypłacenia ekwiwalentu za służbę pełnioną w dni ustawowo wolne od pracy w latach 1999 – 2003. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K.i, podnosząc, iż pełnił służbę w systemie jednozmianowym i często pracował poza ustalonym rozkładem czasu służby. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., po rozpatrzeniu odwołania postanowił utrzymać decyzję organu pierwszej instancji. A. K. wniósł skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Gl 741/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, zarządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Przy czym, nie kwestionując obowiązywania nadal omawianego zarządzenia, Sąd podał, iż rola tego aktu prawa "..ograniczona być musi do przepisów wewnętrznych administracji, pozostających jednak bez wpływu na zakres ustalenia obowiązków adresata decyzji administracyjnej". Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że sporne zarządzenie nie zostało zastąpione rozporządzeniem, do wydania którego został upoważniony Minister Sprawiedliwości, przepisem art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Reasumując, Sąd wywiódł, iż skoro brak było w chwili orzekania przepisu o charakterze powszechnie obowiązującego prawa określającego zasady ustalania czasu służby i wypoczynku funkcjonariusza Służby Więziennej, organy administracji "mając na względzie treść przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej powinny same dokonać ustaleń w tym zakresie i uzasadnić, jakimi przesłankami się kierowały przy odmowie przyznania skarżącemu ekwiwalentu jako substytutu czasu wolnego" A. K., powołując się na powyższy wyrok i swoje podanie z dnia [...] r., wystąpił o wydanie prawidłowej decyzji w sprawie wypłaty ekwiwalentu za służby pełnione w dniach wolnych od służby w latach 1999-2003. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), odmówił A. K. wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za pełnione służby w dniach wolnych od służby w latach 1999-2003. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zwanej dalej ustawą, czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem jego prawa do wypoczynku. Skarżący jako kierownik komórki organizacyjnej - działu finansowego Aresztu Śledczego w B. - organizował pracę własną i podległych mu funkcjonariuszy, uwzględniając w granicach prawa czas przeznaczony na wypoczynek. Organ przyznał, że wskazywane dni pełnienia przez skarżącego służby w dni wolne od służby w latach 1999-2003 są zgodne z dokumentacją pozostającą w jego dyspozycji. Zgodność dotyczyła także wskazywanych dni wolnych uzyskanych za służbę w dni ustawowo wolne od pracy. Organ podkreślił, że pełnione przez skarżącego służby w dni wolne od służby powinny były być niezwłocznie wykorzystane, na co wielokrotnie wskazywano podczas comiesięcznych odpraw kierownictwa, w których uczestniczył skarżący, pełniący funkcję głównego księgowego jednostki. Zdaniem organu zachowanie tak dużej ich ilości od roku 1999 świadczy o niewykonywaniu poleceń przełożonych i nie można ich usprawiedliwić potrzebami służby oraz absencją chorobową. Ponadto, umożliwiało skarżącemu skorzystanie z dni wolnych w zamian za pełnienie służb w dni wolne od służby, pełne zatrudnienie funkcjonariuszy w dziale kierowanym przez skarżącego, którzy posiadają odpowiednie wykształcenie, staż i doświadczenie zawodowe. Skarżący miał możliwość wykorzystania do dnia zwolnienia ze Służy Więziennej tj. [...]r., dni wolnych w zamian za pełnienie służby w dni wolne od służby nawet w sytuacji, jeśli odmowa udzielenia takich dni udokumentowana kserokopią raportu skarżącego z dnia [...] r. miała miejsce. Zgodnie z poleceniem Dyrektora AŚ w B., wydanego w trakcie odprawy kierownictwa tej jednostki w dniu [...] r., pełnienie służby ponadnormatywnej przez funkcjonariusza mogło nastąpić po pisemnej zgodzie dyrektora. Konkludując, organ stwierdził ponadto, że przepis art. 110 ustawy nie przewiduje możliwości wypłaty zwalnianemu funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za służby pełnione poza ustalonym rozkładem. Ponadto, art. 103 ustawy stanowi o 3 letnim okres przedawnienia roszczeń. A. K. złożył odwołanie od tej decyzji i wniósł o jej uchylenie, żądając wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za pełnione służby w dniach wolnych od służby wraz z odsetkami od dnia [...] r. W motywach żądania zawarł polemikę, stwierdzając, iż czasami zdawkowo przypominano o konieczności wykorzystania nadgodzin. Ponadto, gdyby polecenie wykorzystania zaległości otrzymał, to musiałby je wykonać. Podniósł, że jego absencja chorobowa miała miejsce nie tylko w [...]r. ale również w [...] r. Opisał, w jakich okolicznościach, występował o urlop wypoczynkowy latem [...]r. i w styczniu [...] r. W ocenie skarżącego, okoliczności te świadczą o szantażu dyrektora, bowiem propozycję przyjął, bo liczył na podwyższenie dodatku służbowego, skutkującego wysokością rychłej emerytury, co odbiło się na jego zdrowiu. Stwierdził, że powoływanie się na art. 110 ustawy jest chybione, gdyż ustawa nie porusza wielu problemów szczegółowych, w tym nadgodzin. Stąd należy korzystać z zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, które jest nadal obowiązującym dokumentem wewnętrznym w Służbie Więziennej. Wskazał, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej pismem z dnia [...] r., [...] szczegółowo określił problem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane do dnia zwolnienia ze służby nadgodziny. Dodał, że w sprawie nie ma zastosowanie art. 103 ustawy, gdyż dokonał czynności w dacie [...] r., która przerwała bieg przedawnienia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. rozpatrując odwołanie postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, z art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariusz zwolniony ze Służby Więziennej na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy otrzymuje: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe; 3) zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72; 4) zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci, a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Ponadto, na zasadzie art. 113 ust. 1 i 2 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze Służby Więziennej świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stąd, w enumeratywnie wymienionych przy art. 110 ustawy świadczeniach, nie ma mowy o świadczeniu w postaci wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną w dni wolne od służby. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 39), na które w odwołaniu powołuje się skarżący stanowi wewnętrzny akt w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Więziennej i również nie reguluje kwestii wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną w dni wolne od służby. W § 6 ust. 2 zarządzenia uregulowano, iż w zamian za służbę pełnioną w soboty, niedziele i święta funkcjonariuszowi udziela się dnia wolnego od służby, a w § 7 ust. 2, iż w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Organ odwoławczy podzielając ocenę organu pierwszej instancji wskazał, że skarżący miał możliwość uzyskania dni wolnych za służby pełnione w latach 1999 - 2003 w dni wolne od służby, czego nie wykorzystał. Jednorazowa natomiast odmowa Dyrektora Aresztu Śledczego na raporcie z dnia [...] r., udzielenia skarżącemu wolnego od służby z powodu okresu sprawozdawczego trwającego około 14 dni nie stanowiła przeszkody w wykorzystaniu wolnego za służby pełnione w dni wolne od służby po tym okresie, względnie przed okresem sprawozdawczym. Składane raporty przez skarżącego w innych terminach były pozytywnie rozpatrywane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B.. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K., podnosząc, iż argumenty odmowy wypłaty ekwiwalentu "odbiegają od prawdy i przesłanek". To, iż art. 110 ustawy, nie wymienia żądanego ekwiwalentu, nie może stanowić podstawy odmowy, bowiem przepis § 6 ust. 4 zarządzenia przewiduje dzień wolny za służbę w niedzielę i święta. Jednoznaczną interpretację tego przepisu zarządzenia przedstawił Dyrektor Generalny Służby Więziennej w pismach: z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]. W pierwszym z nich stwierdza się, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje w odpowiedniej części uposażenie za ponadnormatywny czas, zaś drugie określa sposób jej naliczenia, przy czym, jedynym warunkiem ekwiwalentu pieniężnego powinno być zestawienie obliczenia albo wykaz ponadnormatywnych godzin służby. Zdaniem skarżącego w/w pisma zostały przemilczane. Skarżący podniósł, że nie zgadza się, że miał możliwość uzyskania dni wolnych za służby pełnione w czasie ponadnormatywnym w latach 1999 – 2003. Nie wyegzekwowano od niego, w drodze polecenia służbowego wykorzystania omawianych dni wolnych, bo gdyby takie polecenie otrzymał to zmuszony byłby je zrealizować. Dlatego też, nie można mu przypisać winy za niewykorzystanie wolnego. Dodał, że prawie wszystkie jednostki wypłacają taki ekwiwalent, a w sprawozdaniach finansowych mają obowiązek informowania o dokonanych wypłatach, zatem twierdzenie w decyzjach, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują żądanego ekwiwalentu, jest jego zdaniem nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że przywoływane pisma Dyrektora Generalne nie są źródłem prawa stanowiącym podstawę wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Tak przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wypowiedział się w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/GL 741/04. W związku z tym, odnotować przyjdzie, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wskazanie sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania określają z kolei sposób działania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu Sądu oznacza, iż zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tamo, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 221). Oznacza to, iż organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może podejmować działań oraz stosować wykładni przepisów prawa, pozostających w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Ocena prawna traci bowiem swą moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w przypadku zgodnego z przepisami prawa wzruszenia orzeczenie sądowego. W sytuacji jednak, gdy nie pozostaje ona w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi, nadal ma moc wiążącą (por. J. P. Tamo, op.cit, s. 223). Jednocześnie Sąd rozpoznając ponownie sprawę, w zakresie dokonywanej oceny legalności, zobowiązany jest podporządkować się wyrażonemu wcześniej poglądowi. W niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 741/04, skutkował koniecznością kontynuacji postępowania administracyjnego oraz koniecznością ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy, uwzględniając wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania uznać należało, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z którego wynika, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Z kolei, przepis art. 32 ust. 2 ustawy, w zakresie przedmiotowym, do wydania rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości, przewiduje regulację sposobu udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem. W związku z przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi, zauważyć trzeba, że organy administracji są związane całością porządku prawnego i nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych. Obowiązek organów działania na podstawie i w granicach prawa wynika z art. 7 Konstytucji RP z 1997r. Zasadę ogólną legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności zawiera także art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Stąd podstawę prawną decyzji mogą stanowić wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, przy czym, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji zarówno na podstawie aktów, które nie obowiązują powszechnie, jak i na podstawie komunikatów informacyjnych o treści przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998r., II SA 1178/97 – LEX nr 41410). Stąd, nie wolno opierać decyzji na aktach typu wewnętrznego (wytyczne, zarządzenia) ani na aktach niepublikowanych. Ponadto, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest rozpatrywanie żądań obywateli w ramach przewidzianej prawem procedury oraz we właściwym trybie (por. teza druga wyroku SN, z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93 - OSNC 1994, nr 9, poz. 181; wyrok NSA z 29 listopada 2000r., I SA/Gd 410/99 – LEX nr 47130). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa, bowiem organ rozstrzygając sprawę ekwiwalentu oparł swoje stanowisko o przepisy ustawy. W zaskarżonej decyzji organ zawarł uzasadnienie prawne, wskazując nie tylko przepisy, o które się oparł wydając decyzje, ale także podał dlaczego je zastosował i jakie uprawnienia wynikają z przywołanych przepisów. Ogólną zasadę w przedmiocie czasu służby funkcjonariusza określa art. 32 ust. 1 ustawy, stanowiąc, iż jest on określony wymiarem obowiązków funkcjonariusza, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Z kolei art. 32 ust. 2 ustawy, w nawiązaniu do w/w prawa do wypoczynku - w zakresie upoważnienia do wydania rozporządzenia - przewiduje "czas wolny za pełnienie służby poza rozkładem". Skoro przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy stanowią o prawie do wypoczynku, przewidują czas wolny a nie wymieniają innej formy rekompensaty, w tym ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem, stąd brak podstaw prawnych do przyznania ekwiwalentu za służbę w dni ustawowo wolne od pracy. Z uwagi na zarzuty odwołania i skargi, że organy nie wzięły pod uwagę zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 39), sygnalizacyjnie odnotować raz jeszcze przyjdzie, że w tej kwestii wypowiedział się tut. Sąd w przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., wskazując, iż akty o charakterze wewnętrznym, a niezaliczone do aktów powszechnie obowiązujących, nie mogą być podstawą do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach obywateli. Dla przejrzystości sprawy, warto także odnotować, że powyższe zarządzenie nie przewiduje świadczenia w formie ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby w dniach wolnych od służby. Przepis § 6 ust. 4 zarządzenia stanowi o udzieleniu dnia wolnego od służby w przypadku pełnienia służby w soboty, niedziele i święta. Podobnie w § 7 ust. 2 zarządzenia przewidziano w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, udzielenie funkcjonariuszowi w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Dlatego też przyjdzie stwierdzić, że za służbę w sobotę, niedzielę i święta przewidziano jedną formę rekompensaty tj. udzielenie dnia wolnego od pracy, zaś w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu pracy, przewidziano czas wolny od służby. Słusznie zatem organy przyjęły, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji mogą być przepisy ustawy o Służbie Więziennej, dlatego w tym akcie poszukiwano przepisu umożliwiającego rozstrzygnięcia żądania strony postępowania administracyjnego. Dodać należy, że brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy, nie uniemożliwiał rozpoznanie niniejszej sprawy, bowiem zakres przedmiotowy tego aktu określi tryb ustalania i szczegółowe zasady rozkładu czasu służby, określając, na czym polega jednozmianowy i wielozmianowy rozkład czasu służby, oraz sposób udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem. Słusznie także organ zasygnalizował regulację z art. 110 i art. 113 ustawy, bowiem przepisy te stanowią o świadczeniach jakie przysługują funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, i nie przewidują one także ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem. W związku z powyższymi regulacjami należy przyjąć, że rekompensata, realizująca cel określony w art. 32 ust. 1 ustawy, tj. zapewnienie wypoczynku funkcjonariuszowi Służby Więziennej, może mieć wyłącznie formę czasu wolnego, gdyż żaden przepis tej ustawy nie odnosi się do ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby. Mając na uwadze zarzutu skargi, dodać należy, że dokonywana pisemnie przez zwierzchnika służbowego wykładnia bądź interpretacja aktu wewnętrznego nie jest przepisem prawa (por. wyrok NSA z 13 marca 1996r., SA/Ka 2906/94 – LEX nr 26648). Skierowane do jednostek podporządkowanych pismo, zawierające wykładnię generalną aktu prawnego nie stwarza uprawnień lub obowiązków dla stron postępowania administracyjnego. Dlatego też, zarzut skarżącego, że organy orzekające przemilczały i nie wzięły pod uwagę przy orzekaniu cytowanego przez niego pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, z których wynikało, że funkcjonariuszowi, który zwolnił się ze służby, będzie przysługiwało świadczenie pieniężne w formie ekwiwalentu za ponadnormatywny czas, należy uznać za bezpodstawny. Również za bezpodstawny należy uznać zarzut, że skoro w sprawozdaniach finansowych ujmuje się wypłacone ekwiwalenty, to znaczy, że nie ma przeszkody do przyznania i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej za pełnienie służby w dniach wolnych od służby. Okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot sprawozdawczości finansowej nie stanowią podstawy prawnej do orzekania, w tym przypadku do przyznania żądanego ekwiwalentu. Ponadto, Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie nie będą miały również zastosowania przepisy Kodeksu pracy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe, bowiem przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują takiej możliwości. Wskazywanie przez organ na przepis art. 103 ustawy, stanowiącego o przedawnieniu roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, było zbędne, skoro organ wykazał, że ta ustawa nie przewiduje świadczenia pieniężnego w postaci ekwiwalentu za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby. Ponadto wskazywana przez organ możliwość wykorzystania dni wolnych od służby jak również zanegowanie takiej możliwości przez skarżącego, nie spowodowało odmowy udzielenia żądanego ekwiwalentu, stąd rozważania w tej kwestii stały się zbędne. Podkreślić bowiem należy, że odmowa żądanego ekwiwalentu wynika z braku podstaw prawnych do jej przyznania i nie jest podyktowana przedawnieniem, czy też brakiem działania w zakresie wykorzystania wolnego lub z powodu zaniedbania obowiązku służbowego. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.