IV SA/Gl 636/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie posiłków dla dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Ż. , działając na podstawie art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 14, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 1-5, art. 107, art. 108 ust.1 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 1769 ze zm.) odmówił I. S.-K. świadczenia w formie posiłków dla jej córki W. na okres od dnia [...] r. w Szkole Mistrzostwa Sportowego w Ż. . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pomoc w formie posiłków dla dzieci i młodzieży przysługuje na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w okresie dożywiania "pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 dalej zwaną "Programem". Organ wymienił wynikające z Programu cele wsparcia. Wyjaśnił także, że prawo do świadczeń w formie posiłku przysługuje osobom lub rodzinom, których dochód faktyczny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że strona złożyła wraz z wnioskiem dokumentację potwierdzającą dochody uzyskiwane w rodzinie. Na ich podstawie, a także na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że w miesiącu styczniu 2018r. dochód rodziny wyniósł 4 353,32 zł. Kryterium uprawniające do świadczeń ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz z założeniami Programu wynosi natomiast 3 855 zł (5 x 514 zł). W skład ustalonego dochodu rodziny wchodził uzyskany przez wnioskodawczynię dochód z działalności gospodarczej w wysokości 933 zł, 1/12 środków uzyskanych z PUP na rozpoczęcie działalności gospodarczej w wysokości 1 500 zł, zasiłek rodziny w wysokości 467 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 250,74 zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł, wynagrodzenie za pracę męża strony w wysokości 802,50 zł. Organ wyjaśnił nadto, że dochody rodziny nie zostały pomniejszone o płacone przez męża strony należności na poczet funduszu alimentacyjnego, gdyż są to zaległości alimentacyjne i nie mogą pomniejszać dochodu rodziny. W odwołaniu od opisanej decyzji strona zakwestionowała sposób obliczenia dochodu jej rodziny wskazując, że bezpodstawnie uznano za dochód świadczenie z PUP na rozpoczęcie działalności, nie odliczono od wynagrodzenia jej męża płaconych przez niego alimentów i nie podano na jakiej podstawie obliczono wysokość jej dochodu z działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium przywołało w całości treść art. 8 ustawy o pomocy społecznej określającego wysokość kryterium dochodowego, definicję dochodu, a także zawierającego w ust. 3 zamknięty katalog niewliczanych do dochodu przysporzeń oraz wyjaśniającego co rozumie się przez dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy przywołał także treść regulacji zawartej w Programie odnoszącej się do wysokości kryterium dochodowego w przypadku pomocy państwa w dożywianiu. Przechodząc do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia dokonane w postępowaniu przez organem I Instancji. Przyjął, że na dochód rodziny składa się uzyskany przez odwołującą dochód z jej działalności gospodarczej (933 zł), 1/12 kwoty uzyskanej przez odwołującą z Powiatowego Urzędu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej (1 500 zł), zasiłek rodziny w wysokości 467 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 250,74 zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł, wynagrodzenie za pracę męża strony w wysokości 802,50. Łącznie ustalony dochód w wysokości 4 353,32 zł przekroczył kryterium dla pięcioosobowej rodziny, jaką jest rodzina skarżącej (3 855 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium ponownie odwołało się do przytoczonych przepisów, a nadto wyjaśniło, że jako dochód z działalności gospodarczej przyjęto kwotę przedstawioną w oświadczeniu podpisanym przez odwołującą pod odpowiedzialnością karną. Odwołując się do treści art. 5 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie kryterium dochodowe, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach przez kolejne 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód ten został wypłacony. Wyjaśniono nadto przyczynę braku odliczenia od wynagrodzenia męża odwołującej płaconych przez niego świadczeń na rzecz funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko orzecznictwa administracyjnosądowego wskazał, że należności wynikające z obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej nie są alimentami, a wobec tego nie podlegają odliczeniu od dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze I.S. – K. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oświadczenia o wysokości dochodu z działalności gospodarczej. Skarżąca stwierdziła, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o wysokości dochodu z działalności gospodarczej złożyła pod wypływem błędu. Pracownik MOPS przyjmujący to oświadczenie wskazał jej, że w dochodzie z działalności gospodarczej nie uwzględnia się kosztów uzyskania przychodu. Zakwestionowała nadto, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zasadność braku potrącenia z wynagrodzenia jej męża płaconych przez niego alimentów. Do skargi załączyła oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego w styczniu 2018 r. z tytułu działalności gospodarczej. Wymieniła również wysokość uzyskanego przychodu, opłaconych składek zdrowotnych i społecznych oraz kosztów uzyskania przychodu. Załączyła również wyciąg z podatkowej księgi przychodów i rozchodów za miesiąc styczeń 2018r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowo prezentowane stanowisko. Odnosząc się do złożonego wraz ze skargą oświadczenia i dokumentu z księgi przychodów dokonał ponownego przeliczenia uzyskiwanego przez stronę dochodu uzyskując kwotę 4 250,52 zł, co stanowi wartość wyższą niż kryterium dochodowe wyznaczone dla pięcioosobowej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej P.p.s.a wynika natomiast, że Sąd uprawniony jest uwzględnić skargę wyłącznie w wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Mając na względzie wyżej przywołane przepisy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej, a także poprzedzającej ją decyzji, doszło do naruszenia prawa w stopniu nakazującym ich uchylenie. W kontrolowanej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pomocowego było przekroczenie w jej rodzinie kryterium dochodowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca kwestionowała sposób obliczenia dochodu z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W skardze skarżąca również nie zgodziła się z ustaleniami organu składając oświadczenie, potwierdzone wyciągiem z prowadzonej przez nią księgi przychodów i rozchodów, o uzyskaniu w miesiącu styczniu 2018 r. dochodu w wysokości 423,53 zł, zaprzeczając, by kwota ustalona przez organy była kwotą zasadną. Obowiązek prawidłowego obliczenia wysokości dochodu osoby wnioskującej o wsparcie ze strony pomocy społecznej jest warunkiem sine qua non dla oceny możliwości przyznania świadczeń pomocowych. Z tej przyczyny ustalenie tego faktu musi być dokonane przez organ z dużą starannością. To, że postępowanie w sprawie uruchamiane jest na wniosek i rolą wnioskodawcy jest przedstawić właściwe dane, nie zwalnia organów od podejmowania z urzędu czynności, które mogłyby pozwolić na dokładne wyjaśnienie sytuacji strony. Stanowi o takim obowiązku jedna z ważniejszych zasad procesowych, a to zasada prawdy obiektywnej jak również art. 77 K.p.a nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kontrolowanej sprawie organy nie podołały obowiązkom wynikającym z podstawowych zasad proceduralnych, gdyż nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącej w aspekcie możliwości przyznania jej wsparcia w ramach uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w okresie dożywiania "pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 dotychczas zwanej "Programem". W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pominął całkowicie zawarte w oświadczeniu skarżącej sformułowanie "dochód brutto", które to sformułowanie powinno nakazać podjęcie kroków zmierzających do wyjaśnienia jaki w istocie dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzyskuje strona. Organ II instancji, mimo, że obciąża go obowiązek samodzielnego przeprowadzenia postępowania w pełnym jego zakresie, powtórzył jedynie ustalenia dokonane przed Burmistrzem Miasta Ż. Nie odniósł się do przedłożonego przez skarżąca zestawienia wydatków (k.7 i następne akt administracyjnych). Natomiast po uzyskaniu od skarżącej, nowych informacji, dotyczących jej dochodów, a popartych dokumentem, organ II instancji dokonał sprawdzenia (dopiero na etapie wniesionej skargi) spornej wysokości dochodu w sposób budzący daleko idące wątpliwości. Zastrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wzbudziło wyliczenie przez Kolegium dochodu skarżącej z uwzględnieniem kosztów uzyskania przychodu ograniczających się wyłącznie do poz. 14 przedstawionego przez skarżącą wyciągu z prowadzonej księgi przychodów i rozchodów. W księdze tej, oprócz pozycji 14, w której prowadzący działalność gospodarczą zapisuje wydatki i koszty (takie jak wynagrodzenie i inne wydatki) w pozycji 10 zamieszcza informacje o cenie nabycia towaru lub usług (por. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz. U. z 2017 r. poz. 728). Cena nabycia towarów czy usług stanowi koszty uzyskania przychodów, o których mowa w art. 22 ust 1 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U 2018 r., poz. 200) Przepis ten stanowi, że "Kosztami uzyskania przychodów są koszty poniesione w celu osiągnięcia przychodów lub zachowania albo zabezpieczenia źródła przychodów". W art. 23 w/w ustawy zawarte są wyłączenia od kosztów uzyskania przychodów. Wśród wymienionych tam przypadków brak jest jednak ceny nabycia towarów i usług. Działanie organu odwoławczego i jego rezultaty przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowi zatem o błędnej interpretacji przywołanego art. 22 ust. 1 i 23 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Bezspornym faktem jest, że również na poziomie skargi skarżąca przedstawiła konkretny dokument pozwalający na dokonanie korekty jej dochodu. Ta okoliczność nie zwalniała absolutnie organu z obowiązku podjęcia starannych i zgodnych z prawem czynności sprawdzających. Jeśli zaniechał tego w toku postępowania, w przypadku słusznych zarzutów skarżącej był zobowiązany do zastosowania autokorekty decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, badając złożone przez skarżącą wraz ze skargę dokumenty działało zbyt pobieżnie i bez należytego wyjaśnienia sprawy, wyciągając z nich wnioski w sposób nieznajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Jak już wcześniej Sąd zauważa, organy pomocy społecznej nie są zwolnione z obowiązku stosowania się do reguł wyznaczonych w procedurze administracyjnej, o ile ustawa o pomocy społecznej nie stanowi inaczej (art. 14 ustawy o pomocy społecznej). Są zatem zobowiązane, po myśli art. 7 K.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W konsekwencji uchybienia temu obowiązkowi doszło do niewyjaśnienia istotnych, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy faktów. Brak prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny poddaje w wątpliwość legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dopiero wnikliwa ocena wysokości dochodu osiąganego przez skarżącą z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej może stanowić podstawę do podjęcia decyzji przez organ. W aspekcie powyższych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił twierdzenia organu odwoławczego mające świadczyć o zasadności odmowy przyznania świadczenia skarżącej, jako co najmniej przedwczesne, niespełniające standardów wyznaczonych dla działania organu w ramach postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie zobowiązać skarżącą do przedstawienia pełnej dokumentacji księgowej pozwalającej na ustalenie wysokości osiągniętego przez nią w miesiącu styczniu 2018r. przychodu, kosztów uzyskania przychodu, wysokości opłacanych składek zdrowotnych i na ubezpieczenie społeczne. Na podstawie uzyskanych dokumentów, biorąc pod uwagę brzmienie przedstawionych powyżej przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, organ ustali dochód rodziny skarżącej z uwzględnieniem reguł zawartych w art.8, a w szczególności art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też, mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a.