IV SA/Gl 637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na Wójta Gminy K. w przedmiocie środków zapewniających wykonanie orzeczeń Sądu - grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 830/11 oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm) Wójt Gminy K., po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w K., z dniem 15 kwietnia 2010 r. odwołał B. D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., Sąd rozpoznając skargę B. D., stwierdził niezgodność z prawem opisanego wyżej zarządzenia i określił, że nie podlega ono wykonaniu. Następnie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1797/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wójta Gminy K. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. skarżąca wezwała Wójta Gminy K. do wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1797/12 unieważniającego zarządzenie Wójta z dnia [...] r. B. D. wezwała jednocześnie organ do wypłacenia zaległego wynagrodzenia od dnia odwołania ze stanowiska tj. od dnia 15 kwietnia 2010 r. do chwili obecnej. W odpowiedzi organ poinformował skarżącą, że należne odszkodowanie za odwołanie ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. zostało jej wypłacone na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], a pozostałe roszczenia nie podlegają wykonaniu ponieważ jej kadencja na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół w S. wygasła w dniu 31 sierpnia 2012 r. Kolejnym pismem datowanym na dzień 4 kwietnia 2013 r. B. D. ponownie zwróciła się o wykonanie wyroku, zaś Wójt Gminy K. pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. powtórnie odmówił powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. Pismem z dnia 20 maja 2013 r. B. D. .wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) na odmowę wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. z dnia 2 kwietnia 2012 r., żądając wymierzenia Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w odniesieniu do art. 154 p.p.s.a. ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działalnością organów administracji i aktami podejmowanymi w sferze administracji publicznej. Czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Tym samym zarówno czynność powierzenia jak i odwołania dyrektora szkoły lub innej placówki ma charakter publicznoprawny. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdza organ, Wójt nie prowadził postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zobligował Wójta Gminy K. do wydania jakiegokolwiek władczego aktu z zakresu administracji publicznej. Jak zauważa organ wskazanym wyżej wyrokiem Sąd orzekł niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. i określił, że nie podlega ono wykonaniu. Wyrok stwierdzający nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że na Wójcie Gminy K. ciążył obowiązek podjęcia w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek pozytywnych działań władczych z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej, że B. D. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w S. zostało powierzone z dniem 1 września 2007 r. na okres 5 lat. W konsekwencji kadencja skarżącej na stanowisku dyrektora wygasła z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2012 r., a więc jeszcze przed datą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym, jak wskazuje organ, bezprzedmiotowym stało się rozstrzyganie kwestii ewentualnego odwoływania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. Na koniec organ poinformował, że żądanie skarżącej dotyczące wypłaty odszkodowania w wysokości utraconego wynagrodzenia jest bezprawne albowiem sprawa ta po pierwsze nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego, a po wtóre Gmina K. wykonała prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r., na mocy którego zostało na rzecz B. D. odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U> nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi- odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze- w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawowy katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4) inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sady administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Nie ulega wątpliwości, ze jednym z takich szczególnych przypadków sprawowania kontroli przez sądy administracyjne jest przewidziana w art. 154 p.p.s.a. możliwość weryfikacji, na wniosek strony, wykonania przez organy administracji wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego, opatrzona sankcją grzywny. Treść skargi nie budzi wątpliwości, co do tego iż została ona oparta właśnie na tej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania od wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis ten statuuje jeden z tzw. środków dyscyplinowania administracji publicznej, stanowiących podstawową gwarancję skuteczności orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest to jednak zarazem wyjątek od zasady, iż sądy administracyjne nie są powołane do egzekwowania wydawanych przez siebie orzeczeń. Jak bowiem trafnie podnosi się w doktrynie, możliwość reagowania sądów na niewykonywanie ich orzeczeń jest sprawa bardzo złożoną i delikatnej natury, gdyż dotyka zachowania jednej z podstawowych zasad państwa- podziału i równowagi władzy wykonawczej i sądowniczej. Z tego względu reakcja dyscyplinująca sądu może nastąpić jedynie wówczas, gdy zaistnieje ogół przesłanek wskazanych w przepisach prawa. W przypadku art. 154 p.p.s.a. te przesłanki to: niewykonanie przez organy administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania względnie bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności oraz skarga strony poprzedzona pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, wreszcie uznanie przez sąd skargi za zasadną- co łącznie skutkuje wymierzeniem organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 79/13; LEX nr 1303172). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek ustawowych do wymierzenia Wójtowi Gminy K. grzywny z powodu niewykonania wyroku tut. Sądu z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 830/11. Wyrok ten nie został wydany w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zatem poddać pod rozwagę, czy po wyroku stwierdzającym niezgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy K., organ zobligowany był do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jak wyjaśniono w literaturze niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie prawem przewidzianej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, W-wa 2011). Zdaniem składu orzekającego pojęcie niewykonania wyroku należy interpretować w zakresie właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W przypadku aktów prawa miejscowego i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, ustawodawca nie przewidział skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika jednoznacznie z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Należy stąd wyprowadzić wniosek, że niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy musi polegać na niewydaniu aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Niewykonanie wyroku nie dotyczy zatem przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tymczasem zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) ma charakter władczy i zaliczane jest kategorii aktów organu jednostki samorządu terytorialnego mający walor inny niż akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że za potwierdzeniem takiego stanowiska jest uzasadnienie wyroku w sprawie IV SA/Gl 830/11 uwzględniającego skargę na zarządzenie. Stwierdzając niezgodność z prawem zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na konieczność wydania aktów lub czynności przez organy gminy. Skład orzekający podziela również stanowisko organu, że żądanie skarżącej dotyczące wypłaty odszkodowania nie należy do kognicji sądów administracyjnych, wobec czego nie zostanie ono rozpatrzone. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść skutku, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.