IV SA/Gl 638/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a s k a r g ę. W wyniku rejestracji w urzędzie pracy, dokonanej przez A.S. w dniu [...]r., Prezydent Miasta B.-B. decyzją z dnia [...]r., na podstawie art.6 pkt 6 lit. a i b w związku z art.2 ust.1 pkt 2 i art.23 ust.1 pkt 1 i 2 lit. a oraz ust.2 i art.24 ust.3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz.128 ze zm.), uznał go za osobę bezrobotną z dniem [...]r. i przyznał mu prawo do zasiłku od dnia [...]r.. Zasiłek ten wyczerpał z dniem [...]r.. Wnioskiem – jak ustaliły organy orzekające w sprawie na podstawie akt administracyjnych - z dnia [...]r. (złożonym w organie w dniu [...]r.) A.S. domagał się przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia rejestracji w urzędzie pracy. Wywodził, że przepracował ponad [...]-letni okres pracy, w tym ponad [...] lat w warunkach szczególnych, na dowód czego dołączył "brakujące świadectwa", toteż uważał, iż spełnił ustawowe wymogi dla uzyskania tego świadczenia. Wśród wielu dokumentów zalegających w aktach administracyjnych dowodzących zatrudnienia A.S. znajduje się m.in. pismo (zaświadczenie) Wojewody Ś. z dnia [...]r. stwierdzające wykonywanie przez niego pracy w warunkach szczególnych w okresie od [...]r. do [...]r. i od [...]r. do [...]r.. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B.-B., na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b i art.37j ust.1 w związku z art.2 ust.1 pkt 2 i art.23 oraz art.37l ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz.56), odmówił przyznania A.S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r.. W jej uzasadnieniu podał, iż skoro wnioskodawca wyczerpał okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, to nie może uzyskać prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzję tę Wojewoda Ś. utrzymał w mocy, opartą o przepisy art.138§1 pkt 1 k.p.a. i art.37j ust.1 pkt 2 i ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, decyzją z dnia [...]r.. Stanął bowiem na stanowisku, że jest ona trafna, zaś zarzuty odwołania A.S. chybione. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przedstawiając treść właściwych przepisów prawnych, wskazał, iż strona w dacie złożenia wniosku ([...]r.) nie udokumentowała wszystkich wymaganych przesłanek umożliwiających uzyskanie przedmiotowego zasiłku, gdyż nie wykazała okresu [...] lat pracy w warunkach szczególnych. Zdaniem Wojewody wspomniane pismo (zaświadczenie) z dnia [...]r. nie jest wystarczającym dowodem na tę okoliczność, bo nie jest świadectwem pracy (świadectwem wykonywania pracy w warunkach szczególnych) ani wyrokiem sądu. Organ ten przy tym zważył, iż odwołujący się przedstawił jedynie postanowienie sądu umarzające postępowanie w tym przedmiocie z powodu cofnięcia pozwu. Poza tym nie podzielił poglądu, wedle którego upływ okresu pobierania zasiłku wyłącza dopuszczalność uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, bowiem decydujące znaczenie ma nie data udokumentowania wymaganych faktów, a ich istnienie. Wszak w takiej sytuacji przedmiotowe świadczenie może przysługiwać od dnia następnego po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnienia. Mimo jednak wyrażenia takiego błędnego poglądu – w jego ocenie - kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Decyzja Wojewody Ś. z dnia [...]r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. zostały na skutek skargi A.S. uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01). W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż naruszają one prawo przez przyjęcie wadliwych konkluzji, zwłaszcza co do spornej kwestii pracy skarżącego w warunkach szczególnych. W tym aspekcie uznał, iż skoro skarżący złożył wniosek w czasie, gdy obowiązujące przepisy dopuszczały dowodzenie pracy w warunkach szczególnych wszelkimi środkami dowodowymi, a zmieniono je na jego niekorzyść w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, to skutki noweli nie powinny obciążać bezrobotnego. W konsekwencji czego, jeżeli skarżący wykazał – m.in. zaświadczeniem Wojewody Ś. z dnia [...]r. - że pracował przez wymagany okres w warunkach szczególnych, to w dniu złożenia wniosku spełniał ustawowe wymogi dla uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Winien więc otrzymać decyzję pozytywną. Przedłużające się postępowanie nie może bowiem, w ocenie Sądu, negatywnie oddziaływać na jego prawa. Dalej Sąd ten wskazał, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy zamierzał zastosować nowe przepisy, nadto dysponował informacją o toczącym się postępowaniu sądowym (przed sądem pracy), winien był zawiesić postępowanie administracyjne do czasu jego zakończenia. Postanowienie o umorzeniu tego postępowania nie ma znaczenia dla sprawy, bo nie przesądza o istnieniu bądź braku wymaganych kwalifikacji. Tym bardziej, gdy zważyć na pozytywną dla skarżącego treść wyroku Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...]r., który ma charakter deklaratoryjny. Dlatego decyzje obu instancji uchylił. Zanim jednak doszło do wydania przywołanego wyroku, Prezydent Miasta B.-B., uwzględniając wniosek A.S. z dnia [...]r., decyzją z dnia [...]r., na zasadzie art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu... (Dz. U. Nr 154, poz.1793) w związku z art.37j ust.1 pkt 2 i ust.5, 6 ustawy o zatrudnieniu... w poprzednio obowiązującym brzmieniu oraz art.37j ust.1a tej ustawy i jej art.37l ust.2 (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz.514 ze zm.) w związku z art.3 ust.15b ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu... (Dz. U. Nr 154, poz.1793), orzekł o utracie przez A.S. statusu bezrobotnego z dniem [...]r. oraz przyznał mu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r.. Uznał bowiem, iż wnioskodawca w dacie złożenia ponownego wniosku w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego spełniał ustawowe kryteria dla jego uzyskania. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. Nie podlega ona kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę tego świadczenia po uchyleniu obu decyzji przez WSA w Gliwicach, Prezydent Miasta B.-B. decyzją z dnia [...]r., opartą o przepisy art.6 pkt 15 lit. a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz.514 ze zm.) i art.11 ust.2 ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2001 r. w związku z art.37j ust.1 pkt 2, ust.5, 6 ustawy o zatrudnieniu... w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz.128 ze zm. oraz art.37j ust.1a tej ustawy w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz.973 i art.37l ust.2 tej ustawy w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz.514 w związku z art.3 ust.15b ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie tej ustawy, orzekł o utracie przez A.S. statusu bezrobotnego z dniem [...]r. i przyznał mu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. do dnia [...]r., nadto zawiesił to prawo za okres od dnia [...] do [...]r.. W motywach tego rozstrzygnięcia podał, iż A.S. udokumentował wymagany okres zatrudnienia i wykonywania prac uznanych za pracę w szczególnych warunkach oraz dalsze wymogi. Wszak zasiłek ten może być przyznany od następnego dnia po złożeniu wniosku. Skoro nastąpiło to w dniu [...]r., zasiłek należało przyznać od dnia [...]r.. Przy czym, gdy ostateczną decyzją z dnia [...]r. przyznano to świadczenie od dnia [...]r., to niniejszym rozstrzygnięciem należało ograniczyć datę jego pobierania do [...]r.. Koniecznym wyrzeczeniem stało się wyrzeczenie o utracie statusu bezrobotnego. Poza tym w sytuacji, w której A.S. w okresie od [...] do [...]r. wykonywał pracę w ramach umowy zlecenia, należało orzec o zawieszeniu tego prawa. W odwołaniu A.S. domagał się zmiany powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając mu rażące naruszenie prawa polegające na błędnym przyjęciu daty początkowej zasiłku, którą powinien być dzień [...]r., czyli dzień rejestracji w urzędzie pracy. W jego ocenie w tym dniu spełniał wszelkie wymogi ustawowe, a tylko dowiódł ich istnienia później. Powołał się przy tym na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2004 r., która – jego zdaniem – przesądza taką właśnie zasadę. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138§1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.29 ust.1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz.1252) i art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,...zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu..., art.37j ust.1 i art.37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymano kwestionowaną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia i rozważania poczynione przez organ pierwszej instancji. W motywach decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, ustalając, iż odwołujący się zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.-B. w dniu [...]r., spełniając warunki do uznania za osobę bezrobotną i nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...]r. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Ostatecznie udokumentował ponad [...]-letni okres zatrudnienia, w tym ponad [...]-letni okres wykonywania prac w szczególnych warunkach. Mając na uwadze wskazania i pogląd prawny zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2004 r., Wojewoda Ś. doszedł do przekonania, iż skarżący spełnił wymogi pozwalające na przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wszak mógł otrzymać go od dnia następnego po dniu złożenia wniosku, tj. od dnia [...]r.. W ocenie tego organu odwołujący się nie wykazał, aby ów wniosek złożył wcześniej, w szczególności w dacie rejestracji w dniu [...]r. Przeto ta data nie mogła być miarodajna dla uzyskania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Dlatego nie podzielił argumentów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, akcentując okoliczności podniesione w odwołaniu. W jego ocenie spełnił wymagane przesłanki do nabycia zasiłku przedemerytalnego już w dacie rejestracji w dniu [...]r., przeto od dnia następnego po tym dniu winien uzyskać prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wskazał na trudności w udowodnieniu istotnych faktów, które wszak – w jego opinii – nie powinny pozbawić go należnego świadczenia za okres nie objęty zaskarżoną decyzją. Uważał, iż taka konkluzja wynika z treści przywołanego wyroku WSA w Gliwicach. Podczas rozprawy sądowej oświadczył, iż wniosek w tej materii złożył w dacie rejestracji, lecz nie ma na to dowodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i negując twierdzenie skargi, jakoby z motywów wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2004 r. wynikał odmienny wniosek niż wyprowadzony ostatecznie przez organy wypowiadające się w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niezasadna nie mogła odnieść skutku. Jednakowoż przed przedstawieniem merytorycznych wywodów konieczne jest wyjaśnienie, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku właściwego postępowania badają więc czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Godzi się też wskazać, że stosownie do brzmienia art.153 cytowanej ostatnio ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było dopatrzyć się wskazanych wyżej uchybień, dlatego nie podlegała ona wzruszeniu. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku zgromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do wydania decyzji, trafnej ich oceny oraz poprawnych ustaleń faktycznych. Dały one podstawę dla poczynienia zasadnych rozważań prawnych dokonanych pod kątem przesłanek prawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia zasady wyrażonej w przywołanej normie art.153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie skarżącemu należało przyznać prawo do zasiłku przedemerytalnego, co zresztą nastąpiło. Sporne jest jedynie, od jakiej daty winno to nastąpić. Wbrew stanowisku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. nie sprecyzował wiążąco tej daty. Stwierdził jedynie, iż: "strona w dniu złożenia wniosku spełniała wszelkie wymogi określone przepisami prawa do otrzymania zasiłku przedemerytalnego.", nadto, że "w ówczesnym stanie prawnym i faktycznym strona winna otrzymać decyzję pozytywną", wreszcie, że "organ...winien wydać stosowną decyzję administracyjną, mocą której przyzna stronie należny jej zasiłek przedemerytalny.". Formułując takie konkluzje Sąd uznał spełnienie przez skarżącego przesłanek umożliwiających nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia, natomiast nie przesądził daty, od jakiej to nabycie miałoby nastąpić. W tej materii zatem należało odwołać się do brzmienia właściwego przepisu. Był nim art.37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił, iż zasiłek ten należy się od dnia następnego po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Ponieważ w myśl art.37l ust.1 zasiłek przedemerytalny przyznawany jest wyłącznie na wniosek, nie można go uzyskać z chwilą rejestracji, nawet gdy spełnione są wszelkie wymogi, jeżeli temu aktowi nie towarzyszy złożenie wniosku. Toteż najwcześniej z tą datą można nabyć prawo do przedmiotowego świadczenia. Kluczowym zatem zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest data złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. W ocenie Sądu trafnie organy administracyjne wypowiadające się w sprawie uznały, iż wniosek ten został złożony w dniu [...]r.. Przekonuje do tego zawartość akt administracyjnych, w których w tej materii zalega tylko jedno pismo skarżącego (zaopatrzone taką datą). Twierdzenie skarżącego jakoby złożył wniosek w dacie rejestracji, tj. [...]r. jest gołosłowne. Tymczasem, stosownie do reguł postępowania administracyjnego jego obciąża obowiązek wykazania tej okoliczności. Jak wyjaśnił podczas rozprawy sądowej nie pamięta czy złożył ów wniosek na piśmie czy ustnie, w każdym razie nie dysponuje jego kopią. W przekonaniu Sądu świadectwa pracy innych osób z adnotacjami pracowników urzędu pracy, na jakie powołuje się skarżący dowodząc tego faktu, nie są przekonywujące dla jego wykazania. Niepodobna wywodzić z daty adnotacji na dokumencie nie należącym do strony faktu dokonania określonej czynności prawnej przez tę stronę. Trzeba też wskazać, iż przepisy prawa wyraźnie rozróżniają uprawnienia od ich udokumentowania i możliwość nabycia wynikających z nich świadczeń. Przecież jednoznacznie dopuszczają one sytuację, w której strona legitymuje się uprawnieniami, lecz z nich nie korzysta. Przeto konieczne jest dołożenie aktu staranności w dochodzeniu swych praw, którego minimalnym wyrazem jest złożenie stosownego wniosku, mającego nota bene nie tylko materialnoprawne znaczenie, ale też znaczenie formalnoprawne - wszczynające postępowanie administracyjne. Bez niego istnienie uprawnień nie prowadzi do nabycia świadczenia, którego one są warunkiem. W tym stanie rzeczy trafną jest konstatacja, że skarżący nie wykazał wcześniejszego niż w dniu [...]r. złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, dlatego przyznanie mu go od dnia [...]r. w okolicznościach sprawy musiało zostać uznane za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.