IV SA/Gl 638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 4 w T. oddala skargę. Prezydent Miasta T. zarządzeniem z dnia [...] nr[...] , wydanym na podstawie art. 36a ust. 1, ust, i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej "u.s.o."), powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkól nr [...] w T. R. K. na okres od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. Skargę na to zarządzenie w części określonej w § 1 w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkól nr [...] w T., jako niezgodnego z art.36 a ust. 13 u.s.o. złożył do tutejszego Sądu Wojewoda [...] , wnosząc o stwierdzenie jego nieważności we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną skarżonego zarządzenia stanowiły przepisy art. 36a ust.1 , ust. 4 oraz ust. 13 u.s.o. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów "stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę". Organem prowadzącym zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 2 u.s.o jest prezydent miasta. Kandydata na stanowisko szkoły lub placówki, zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 2 u.s.o. , wyłania się w drodze konkursu. Jednak jak stanowi art. 36a ust. 4 u.s.o. jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Art. 36a ust.13 u.s.o. powołany, jako podstawa prawna zarządzenia wskazuje, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na pięć lat szkolnych. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż u.s.o. nie definiuje pojęcia "uzasadniony przypadek" stąd uznać należy, że mamy do czynienia z pojęciem nieokreślonym. Cytując stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1935/12) oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt IIIRN 197/00) zauważył, że organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia nieokreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa lecz powinien także używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. W tym miejscu Wojewoda [...] wskazał na art. 36a ust. 13 zd. 1 u.s.o. wywodząc, iż zgodnie z określoną w tym przepisie zasadą, stanowisko dyrektora szkoły powierza się na okres 5 lat szkolnych. Przywołana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, jako że w zdaniu drugim wspomnianego unormowania przewidziano możliwość powierzenia tego stanowiska - w uzasadnionych przypadkach - na krótszy okres. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia "uzasadnionego przypadku", co oznacza, że oceny w tym zakresie dokonuje organ wykonawczy samorządu terytorialnego, a ocena ta nie może być dowolna. Zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat podlega kontroli sądowej. Oznacza to, że. dyrektor, któremu nie powierzono stanowiska dyrektora szkoły na pełne 5 lat może odwołać się do sądu pracy, jako właściwego w tej sprawie. Wojewoda [...] podkreślił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jako powierzający stanowisko dyrektora dokonuje każdorazowej oceny, czy w danym przypadku występują okoliczności uzasadniające powierzenie stanowiska kandydatowi na krócej niż 5 lat szkolnych. Nie budzi jednak wątpliwości, że powinna to być przyczyna obiektywna, realnie istniejąca, dotycząca szkoły jako pracodawcy (np. likwidacja lub zmiana profilu szkoły wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora) bądź nauczyciela (np. jego wniosek o powierzenie obowiązków na okres krótszy niż 5 lat). Organ prowadzący nie może swej decyzji podjąć całkowicie arbitralnie. Wojewoda [...] stwierdził, że z wyjaśnień przesłanych przez Prezydenta Miasta T. do organu nadzoru, wynika, że powierzenie R. K. stanowiska dyrektora Zespołu Szkól nr [...] w T. na okres dłuższy niż rok mogłoby skutkować zaognieniem istniejącego w Zespole Szkół konfliktu. W ocenie Prezydenta Miasta T. uzasadnione było powierzenie R. K. stanowiska jedynie na ten okres czasu, aby jeszcze w trakcie sprawowania przez niego funkcji dyrektora, powtórzyć procedurę konkursową co miałoby pozwolić na wyłonienie kandydata w tej procedurze (konkursie) z uwzględnieniem głosu przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych. W ocenie organu nadzoru okoliczności przedstawione przez Prezydenta Miasta T. nie mogą stanowić uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust.1 u.s.o. Zdaniem Wojewody [...] w przedstawionej sytuacji zadaniem organu prowadzącego powinno być powierzenie tego stanowiska osobie nie tylko wykazującej się kompetencjami zarządczymi, pozwalającymi jej na efektywne wykonywanie zadań, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.s.o., ale również cieszącej się autorytetem i zaufaniem wśród pracowników szkoły, a Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkól nr [...] w T. należy uznać za sprzeczne z prawem we wskazanej części, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i twierdząc, że skarżone zarządzenie jest zgodne z art.36a ust. 13 u.s.o. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że powołanie na skrócony okres kadencji było uzasadnione okolicznościami leżącymi po stronie pracodawcy (szkoły). Bezpośrednią przyczyną uzasadniająca powierzenie stanowiska dyrektora szkoły R. K. było niewyłonienie w drodze konkursu kandydata na dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. Jednocześnie organ prowadzący stwierdził, że miał na uwadze również inne przyczyny związane z okolicznościami towarzyszącymi wyborowi nowego dyrektora szkoły. Przyczynami tymi było istnienie konfliktu pomiędzy Zespołem Szkół Nr [...] w T., Gimnazjum nr [...] w T. i organem wykonawczym Miasta T. oraz zmiany organizacyjne polegające na włączeniu nowej szkoły do zespołu, której przedstawiciele nie uczestniczyli w procedurze konkursowej. Dalej Prezydent Miasta T. wyjaśnił, że uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie włączenia Gimnazjum nr[...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w T. do Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w T. organ prowadzący postanowił z dniem 1 września 2014 r. włączyć Gimnazjum nr [...] w T. do Zespołu Szkół nr[...] w T. Podkreślił, że powyższa decyzja spotkała się z negatywna reakcją ze strony rad pedagogicznych łączonych szkół, a także przedstawicieli rodziców uczniów, co znalazło wyraz w adresowanej do organu prowadzącego korespondencji. Wyjaśnił, że w związku z końcem kadencji dotychczasowego Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. organ prowadzący ogłosił konkurs na to stanowisko, a pomimo zgłoszenia się kandydatów spełniających wymogi formalne i przeprowadzenia wymaganej ilości głosowań komisji konkursowej nie udało się wyłonić kandydata. W przedstawionych okolicznościach Prezydent Miasta T. podjął decyzję o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły wybranej przez siebie osobie – R. K. Rada pedagogiczna Zespołu Szkół nr [...] wyraziła pozytywną opinię w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora R. K. na okres jednego roku. Dalej Prezydent Miasta T. stwierdził, że protokół z głosowania dotyczącego wyrażenia opinii Rady Pedagogicznej w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora R. K. na okres od 1 wrzenia 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. potwierdziła istnienie konfliktu. W ocenie Prezydenta Miasta T. powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. R. K. na okres dłuższy niż rok mogłoby skutkować zaognieniem istniejącego konfliktu bowiem jest to kandydat narzucony przez organ prowadzący i mógłby stać się dla przedstawicieli organów szkoły kolejnym wyrazem arbitralności w działaniu organu prowadzącego i jego wpływu na wewnętrzne struktury szkoły. Nadto Prezydent Miasta stwierdził, że powtórzenie procedury konkursowej pozwoliłoby na uczestniczenie w tym procesie osób wchodzących w skład rady pedagogicznej i rady rodziców Gimnazjum nr[...], które weszło od 1 września 2014 r. w skład Zespołu. W ocenie Prezydenta Miasta T. całokształt okoliczności wskazuje na konieczność zastosowania skróconej kadencji, o której mowa w art. 36a ust.13 u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W art. 3 § 2 pkt 6 ppsa ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody [...] , wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; z późn. zm.- dalej "u.s.g."). Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody [...] Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru, a skarga jest dopuszczalna. Wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przez organ nadzoru i nie jest ograniczone żadnym terminem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, dostępne na stronie nsa.gov.pl). W skardze Wojewoda [...] zarzucił Prezydentowi Miasta T. naruszenie wydanym zarządzeniem z dnia [...] naruszenie art. 36a ust.13 u.s.o., w części określonej w § 1, w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w T. Należy zauważyć, że stosownie do przepisów ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1 u.s.o.). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Stosownie do brzmienia art. 36a ust. 4 u.s.o. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Z literalnego brzmienia art. 36a ust. 13 zdanie 1 u.s.o. wynika, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych. O tym, że jest to regułą, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "powierza" oraz danie prymatu maksymalnemu czasokresowi sprawowania tego stanowiska (pięcioletnia kadencja). Za cel takiego zabiegu legislacyjnego, należy uznać chęć zapewnienia cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora. Drugie zdanie art. 36a ust. 13 u.s.o. wprowadza wyjątek od ww. reguły. Stwarza bowiem możliwość organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych ustawodawca uzależnia od zaistnienia przesłanki "uzasadnionego przypadku". Akt powierzenia stanowiska dyrektora na krótszy okres niż 5 lat szkolnych jest wprawdzie aktem o charakterze uznaniowym (o czym świadczy użycie zwrotu "można powierzyć"), ale owa uznaniowość nie oznacza dowolności czy też arbitralności, gdyż zdeterminowana jest wykazaniem istnienia "uzasadnionego przypadku" w konkretnej sprawie. Wprawdzie ocena co do skrócenia kadencji leży w gestii organu prowadzącego szkolę lub placówkę, jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona, nie może prowadzić do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 3085/01; publ. LEX nr 81668). W ocenie Sądu organ prowadzący szkołę ma duży zakres swobody w wyznaczeniu okresu powierzenia stanowiska, jeżeli ma być one powierzone na czas krótszy niż 5 lat. Jednak rozstrzygniecie w tym zakresie nie może być dowolne. Decyzja o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wymaga uzasadnienia, zawierającego argumenty wskazujące, iż nie jest to działanie arbitralne, lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. Ustawodawca w zdaniu drugim art. 36a ust. 13 u.s.o. wskazał jedynie na to, że rozstrzygniecie skracające kadencje dyrektora placówki oświatowej może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, a zatem nie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie, ale w każdym przypadku gdy zajdzie taka potrzeba i jednocześnie będzie to potrzeba uzasadniona. Przepisy u.s.o. nie definiują pojęcia "uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że " (...) w uzasadnionym przypadku mieści się nie tylko sytuacja, w której brak jakiegokolwiek umotywowania wspomnianego wyjątku, ale i przypadek podobny określonemu wartościowaniu organu gminy, oceniony następnie przez organ nadzoru i sąd administracyjny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 502/09). O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). W uzasadnieniu skarżonego zarządzenia Prezydent Miasta T. wskazuje, że okolicznością uzasadniającą powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w T. R. K.na okres od 1 wrzesnia 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. było niewyłonienie kandydata w drodze konkursu na to stanowisko. jednakże w piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. (karta 18 i nast. akt administracyjnych) będącym odpowiedzią na wezwanie organu nadzoru Prezydent Miasta T. przedstawił swoje stanowisko w sprawie wyjaśniając, że w jego ocenie powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w T. R. K. na okres skróconej kadencji jednego roku było uzasadnione. Prezydent Miasta T. przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 31/12 podkreslajac, że wyjątkowe skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora wynikało z okoliczności dotyczących szkoły. Wskazał, że bezpośrednią przyczyną uzasadniającą powierzenie stanowiska dyrektora szkoły R. K. było niewyłonienie w drodze konkursu kandydata na dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T. Konkurs ten został ogłoszony w związku z końcem kadencji dotychczasowego dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w T., a jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych protokołu nr [...] konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkól nr [...] im. [...] w T. przeprowadzony w dniu 17 kwietnia 2014 r. nie doprowadził do wyłonienia osoby na to stanowisko. Prezydent Miasta T. wyjaśnił przy tym, że uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie włączenia Gimnazjum nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w T. do Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w T. organ prowadzący postanowił z dniem 1 września 2014 r. włączyć Gimnazjum nr [...] w T. do Zespołu Szkół nr [...] w T. Wskazana uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i budziła kontrowersje. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia [...] adresowane do Prezydenta Miasta T., podpisane przez pracowników Zespołu Szkół nr[...] w T., a zawierające prośbę o ponowna analizę zasadności włączenia gimnazjum do zespołu szkół i zawierające argumenty przeciwko planowanemu włączeniu gimnazjum w struktury Zespołu Szkół. Organ prowadzący argumentował, że skrócenie okresu pełnienia stanowiska dyrektora do jednego roku miało na celu po pierwsze nie zaognianie istniejącego konfliktu, a z drugiej umożliwiało powtórzenie procedury konkursowej z udziałem osób wchodzących w skład rady pedagogicznej i rady rodziców Gimnazjum nr [...] (które weszło od 1 września 2014 r. w skład Zespołu Szkół nr [...] w T.). W tej sytuacji można było zdaniem Sądu uznać, że argumentacja Prezydenta Miasta T. świadczy o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o., co prowadzi do wniosku, że skarżone zarządzenie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody[...] , że w przedstawionej sytuacji powierzenie stanowiska dyrektora osobie nie tylko wykazującej się kompetencjami zarządczymi, pozwalającymi jej na efektywne wykonywanie zadań, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.s.o., ale również cieszącej się autorytetem i zaufaniem wśród pracowników szkoły, jest nieuzasadnione. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że stanowisko Prezydenta Miasta T. wskazujące na zaistnienie "uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o., jest zasadne i nie nosi znamion arbitralności. Kwestionowane zarządzenie zostało wydane również przez uprawiony do tego organ. Reasumując nie można podzielić zasadności zarzutów skargi. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.