IV SA/Gl 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn zm.) oraz art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania B. Z., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. przez Dyrektora MOPS w J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego za okres od 01 października 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. przyznanych osobie uprawnionej: A. Z. w wysokości 11.400 zł należność główna wraz z ustawowymi odsetkami na dzień spłaty – uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor MOPS w J. odmówił B. Z. (dalej strona, wnioskodawca) umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego za okres od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. przyznanych osobie uprawnionej: A. Z. w wysokości 11.400 zł (należność główna) wraz z ustawowymi odsetkami na dzień spłaty. Zaznaczył, że o ile w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zgromadzono i wzięto pod uwagę: po pierwsze – sytuację dochodową i rodzinną osoby ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, po drugie – czy osoba ubiegająca się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego czyni jakiekolwiek starania aby dług spłacić, po trzecie – stan zdrowia i kwalifikacje zawodowe, możliwość uzyskania dochodu, i po czwarte – słuszny interes społeczny. To jednakże – co wyeksponował – w jego toku nie wzięto pod uwagę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS ustalającego, że strona jest trwale całkowicie niezdolna do pracy, które to orzeczenie zostało przedstawione wraz z odwołaniem. W tej sytuacji zdaniem Kolegium nie można uznać za uzasadniony argument o możliwości podjęcia działań dla uzyskania odpłatnego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, co pozwoliłoby na regulowanie zobowiązań alimentacyjnych. Wobec tego Kolegium uznało, iż konieczne jest ponowne rozważenie wniosku skarżącego w świetle nowego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i rozważenie możliwości całkowitego lub częściowego umorzenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – co do istoty – zarzuciła błędną ocenę zebranego materiału, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do umorzenia jego zadłużenia. Strona wniosła w niej o rozstrzygnięcie jej sprawy w sprawie umorzenia zaległych alimentów w kwocie 86.117.33 zł. W jej motywach autor skargi wyraził niezrozumienie i niemożność pogodzenia się z rozstrzygnięciem, które nie uwzględnia jego warunków życiowych w aspekcie zdiagnozowanej u niego choroby. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, które jest dla niego krzywdzące i nieuzasadnione. Strona skarżąca podkreśliła, że MOPS w J. zwleka z umorzeniem jego zadłużenia.  Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył także, że decyzja Kolegium nakazująca organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy, w świetle nowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego, w istocie swojej winna prowadzić do ustalenia czy aktualnie istnieją przesłanki do umorzenia całkowitego lub częściowego kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych córce strony za wskazany okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że co do istoty nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów jak i strony skarżącej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do jego ponownego prezentowania w tej części uzasadnienia. Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego za okres od 01 października 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. przyznanych osobie uprawnionej: A. Z. w wysokości 11.400 zł należność główna wraz z ustawowymi odsetkami na dzień spłaty. Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia przesłanek do umorzenia wnioskowanego przez stronę zadłużenia, ale wyłącznie zagadnienie dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, iż ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zaskarżona do Sądu decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Jednocześnie zaakcentownaia w tym miejscu wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych – zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13. W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy organ odwoławczy. Mając przy tym na uwadze charakter kasatoryjnego rozstrzygnięcia wskazał na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, zasadnie uznając tym samym za przedwczesne ustosunkowanie się do kwestii naruszania prawa materialnego. Dostrzec też należy, że przesłanki z art. 138 § 2 Kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę przesłanek do rzetelnego załatwienia wniosku strony o umorzenie jej zadłużenia. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie tylko nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy ale rozstrzygniecie sprawy przy ujawnionym nowym dowodzie – orzeczeniu lekarskim o stanie zdrowia strony – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Po trzecie, należy stwierdzić, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też powodu za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego co do uzupełnienia postępowania dowodowego o przedłożone przez stronę orzeczenie lekarskie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. Decyzja kasacyjna, unormowana w art. 138 § 2 Kpa, jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, czego zdaje się nie uwzględnił autor odwołania wskazując na wadliwość zaskarżonego uzasadnienia. Organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej, a zwłaszcza uzasadnienie jej zarzutów, wskazują, że jej autor zasadnie, w istocie, kwestionuje prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uznał orzeczenie pierwszoinstancyjne za przedwczesne, nie uwzględniające sytuacji życiowej i zdrowotnej strony, a w związku z tym za naruszające przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obligowało go do jego uchylenia, ważąc ażeby nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Jednocześnie Sąd wskazuje, że prawidłowo organ odwoławczy mając na uwadze ujawnione naruszenia prawa procesowego stwarzające możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, a także naruszenie postępowania dowodowego mającego wpływ na wynik sprawy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11. W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podsumowując podkreślenia wymaga, że strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji ewentualnego zaniechania organów administracji publicznej, w zakresie zrealizowania spoczywającego na nich obowiązku rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego. Ponownie rozważając sprawę organ pierwszoinstancyjny wnikliwie zbada przedmiot żądania skarżącego wyrażony zarówno w pismach procesowanych, jak i w wywiedzionych środkach zaskarżenia następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe – należycie uzasadnione – rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało – na podstawie art. 151 Ppsa – orzec, jak w sentencji.