IV SA/Gl 649/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art.9 ust. 1 pkt 14 lit.a i b , art.2 ust.1 pkt 2 oraz 71 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) przyznano M. M. status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Po otrzymaniu opisanej decyzji, M. M., skierowała zarówno do Powiatowego Urzędu Pracy, jak i Prezydenta Miasta B., jak również do Wojewody [...] pisma z tej samej daty. Z treści wszystkich tych pism wynikało, iż nie godzi się ze stanowiskiem organu I instancji. W jej opinii suma okresów przypadających na okres 18 miesięcy poprzedzających jej rejestrację była dłuższa niż 365. Powołała się na złożone przez nią w urzędzie pracy dokumenty potwierdzające jej zatrudnienie oraz dokumenty potwierdzające prowadzenie przez nią działalności gospodarczej, a także pismo zawierające informację o okresach odprowadzania składek ZUS. Traktując złożone przez stronę pisma, jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych, sprawę przekazano do rozpoznania Wojewodzie [...]. Organ ten decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 71 ust.1 pkt 2 lit.a i lit. d oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.), w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Analizując stan faktyczny sprawy ustalono, że w dniu [...]r. strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a w związku z rejestracją przedłożyła świadectwo pracy potwierdzające jej zatrudnienie w pełnym wymiarze w okresie od [...]r. do [...]r. w A Sp.z o.o. w K., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej dnia [...]r.ze wskazaniem, jako daty rozpoczęcia działalności w dniu [...]r., a także decyzję Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wykreślenia strony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...]r. Organ wskazał, iż odwołująca utraciła status osoby bezrobotnej na mocy decyzji z dnia [...]r. wydanej na podstawie art.33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a następnie zarejestrowała się powtórnie w dniu [...]r. uzyskując status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Zdaniem organu w chwili ponownej rejestracji nie wykazała innych okresów pracy, poza wymienionymi w związku z datą poprzedniej rejestracji mającej miejsce w dniu [...]r. Zwrócono uwagę, iż z pisma ZUS Oddział Z., które odwołująca przedstawiła organowi w chwili ponownej rejestracji wynikało, iż opłaciła ona z tytułu pozarolniczej działalności składki na ubezpieczenie społeczne w okresie od [...] do [...]r. W piśmie tym nie został natomiast potwierdzony okres ubezpieczenia od [...] do [...]r. z uwagi na nieopłacenie składek i poinformowano, iż od [...]r. do [...]r. odwołująca zgłoszona była wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego. ZUS poinformował, iż składki opłacane były w pełnej wysokości lecz podstawa ich wymiaru na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę obowiązujące w tym okresie. Powołując się na regulację zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda [...] stwierdził, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, a w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, względnie opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Nadto do okresu 365 dni wymaganego zatrudnienia zalicza się również okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Przystępując do oceny ustalonego stanu faktycznego w aspekcie przytoczonych przepisów organ odwoławczy wskazał, iż okres 18 miesięcy poprzedzających dzień powtórnego zarejestrowania się odwołującej w urzędzie pracy to czas pomiędzy [...]r. i [...]r. W tym czasie odwołująca wykazała 130 dni pozostawania w zatrudnieniu w firmie A Sp.z o.o. w K. -od [...]. do [...]r.). Wojewoda [...] wskazał nadto, iż M.M. wypłacono na podstawie art. 55 § 11 kodeksu pracy odszkodowanie w wysokości 536zł , co pozwala na domniemanie , iż odszkodowanie wypłacone zostało za okres dwutygodniowego wypowiedzenia, jednakże zaliczenie tego okresu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w opinii organu odwoławczego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się natomiast do okresów, w których M. M. prowadziła działalność gospodarczą Wojewoda [...] powołał się na treść pisma ZUS Oddział Z., z którego wynikało, iż w okresie od [...] do [...]r. odwołująca opłaciła składki z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w pełnej wysokości, jednak podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę obowiązujące w danym okresie. Wojewoda [...] wskazał jeszcze pismo ZUS Oddział Z. z dnia [...]r., z którego treści, jego zdaniem, wynikało opłacenie przez odwołująca zaległych składek za okres od [...] do [...]r. Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż pomimo, iż suma okresów zatrudnienia i prowadzenia działalności przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest dłuższa niż 365 dni, odwołująca nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie prowadzenia działalności gospodarczej opłacała bowiem składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od podstawy wymiaru składki niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę obowiązujące w tym okresie. Wskazano nadto, iż decyzja w przedmiocie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych nie ma charakteru uznania administracyjnego, a organy mogą w tych sprawach orzekać wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze na decyzję Wojewody [...] skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. oświadczyła, iż rejestrując działalność gospodarczą jednoosobowo była objęta dwuletnią ulgą w zakresie odprowadzania składek na Fundusz Pracy. W związku z tym uznała, iż składki w okresie prowadzonej przez nią działalności tj. od [...]r. do [...]r. były odprowadzane prawidłowo, a ostatnie zaległości uregulowane, co potwierdza pismo ZUS Oddział Z. z dnia [...]r. Zdaniem skarżącej, przy uwzględnieniu okresu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej spełniała, warunki uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych. Oświadczyła nadto, iż do dnia sporządzania skargi nie otrzymała z ZUS potwierdzenia opłacania składek z tytułu zatrudnienia w A w K. Do skargi załączone zostały dokumenty w postaci zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a także decyzja o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. Nadto pismo ZUS Oddział Z. z dnia [...]r. potwierdzające, iż skarżąca z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w okresie od [...] do [...]r. odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od podstawy wymiaru składek niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę obowiązujące w danym okresie, a w okresie od [...]r.do [...]r. była zgłoszona wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego. Nie potwierdzono natomiast okresu ubezpieczenia od [...] do [...]r. Do skargi załączono także informację ZUS Oddział Z. z dnia [...]r., iż skarżąca nie posiada zaległości z tytułu składek z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego do dnia [...]r., a także informację, iż potwierdzenia okresu ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia przez A K. należy oczekiwać z ZUS Oddział C. oraz cztery dowody wpłaty należności z tytułu składek na rzecz ZUS wpłaconych przez firmę prowadzoną przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na dotychczasowo prezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, wskazać należy, iż zapadła ona w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415) zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Ustawodawca w przywołanym akcie prawnym zdefiniował warunki, jaki wymagane są dla uzyskania przez osobę bezrobotną uprawnienia do zasiłku. Pozostało to uregulowane w treści art. 71 wymienionej ustawy. Zasadnie zatem Wojewoda [...] wskazał na określone w przywołanym przepisie wymagania, których spełnienie jest niezbędne dla uzyskania prawa do zasiłku. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca udokumentowała łączny dłuższy niż 365 dni okres swego zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej przypadający na 18 miesięcy poprzedzających jej rejestrację w urzędzie pracy. Jednakże, jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a i lit. d ustawy o promocji zatrudnienia ( ...) ustawodawca dla uzyskania uprawnienia do zasiłku postawił drugi jeszcze warunek, a to odprowadzanie, czy to przez pracodawcę, czy też przez osobę prowadząca działalność gospodarczą składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przy podstawie wymiaru składki nie mniejszej niż minimalne wynagrodzenie za dany okres. Jak z powyższego wynika, nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch istotnych przesłanek - pracy zarobkowej wykonywanej w określonym przedziale czasowym, a nadto osiągania w wyznaczonej przez ustawodawcę wysokości wynagrodzenia lub dochodu, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ( podstawę wymiaru składek stanowić ma kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę). Sytuacja skarżącej, która w okresie prowadzenia działalności gospodarczej korzystała ze zwolnień w zakresie składek na Fundusz Pracy przewidzianych innymi regulacjami prawnymi, nie została uwzględniona w ustawie o promocji zatrudnienia (..). Bezsporne jest w sprawie, bowiem wynika nie tylko z przedstawionej Sądowi dokumentacji ale nadto z wypowiedzi samej skarżącej, iż nie odprowadzała ona składek na Fundusz Pracy, jako osoba rozpoczynająca jednoosobową działalność gospodarczą ( w okresie od [...]r. do [...]r.). ponadto, co również nie jest kwestionowane przez skarżącą, w okresie od [...]r. do [...]r., prowadząc w dalszym ciągu działalność gospodarczą, odprowadzała już składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jednakże w wysokości niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę obowiązujące w danym okresie. Z tych więc przyczyn Wojewoda [...] przy obliczaniu wymaganego dla zasiłku dla bezrobotnych czasu pracy słusznie uznał, iż skarżąca posiadała wyłącznie 130 dni zatrudnienia skarżącej w A Sp. z o.o uprawniającego do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto doliczono skarżącej okres, za który przyznane jej zostało odszkodowanie z tytułu dopuszczenia się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Wojewoda [...] uznał, iż powinien być to okres równy dwutygodniowemu wypowiedzeniu umowy o pracę. Jednakże, nawet gdyby przyjąć, iż byłby to okres trzymiesięcznego wypowiedzenia, skarżąca nie uzyskałaby wymaganej dla nabycia zasiłku dla bezrobotnych przepisami długości okresu wykonywania pracy. Słusznie również zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia (...) mają charakter ius cogens. Jakiekolwiek przeto okoliczności, które nie stanowią przesłanek zawartych w art. 71 ust. 1 i 2 tego aktu nie uprawniają skarżącej do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza nadto, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ex officio, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało z uwzględnieniem obowiązującej organu administracji procedury administracyjnej. Z tych więc względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i orzeczono po myśli art. 151 P.p.s.a , jak w sentencji.