IV SA/Gl 650/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zadłużenia z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz odmowy rozłożenia na raty spłaty zadłużenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie podlega ona wykonaniu; 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 2320 (słownie: dwa tysiące trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił umorzenia odsetek od zadłużenia skarżącej z tytułu zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz rozłożenia spłaty jej zadłużenia na okres 5 lat ze spłatą w miesięcznych ratach. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy z dnia [...] r., skarżąca (tj. Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. w C.) otrzymała refundację ze środków Funduszu Pracy, dziesięciu stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych w kwocie 140.000 zł. Zabezpieczenie zwrotu powyższej refundacji stanowiło notarialne oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji do wysokości 220.500 zł. Zgodnie z treścią umowy skarżąca zobowiązała się utrzymać, przez co najmniej 2 lata, stan zatrudnienia na poziomie nie niższym niż 121 etatów. Z tego zobowiązania nie wywiązała się i wobec tego została wezwana do zwrotu refundacji. Następnie zwróciła się z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na 5 lat ze spłatą w miesięcznych ratach oraz o umorzenie odsetek od zadłużenia. W ramach postępowania przeprowadzonego w związku z rozpoznaniem tego wniosku, organ ustalił, że skarżąca ma majątek w postaci nieruchomości, urządzeń, maszyn i środków transportu szacowany na kwotę 1.909.216,25 zł. Ponadto według danych Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 18 lutego 2008 r. kapitał zakładowy skarżącej stanowił 800.000 zł. Wobec tego organ uznał, że nie wystąpiła przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż Spółka ma majątek, z którego można dochodzić należności. Ponadto stwierdził, że nie wystąpila również przesłanka wymieniona w art. 76 ust. 7 pkt 4 tej ustawy, tj. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty żądanej należności. Dodał również, że przybliżone koszty postępowania egzekucyjnego w sprawie mogłyby wynosić w granicach 32.000 zł. – 35.000 zł. Organ podniósł, że zabezpieczenie zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy w przedmiotowej sprawie stanowi notarialne oświadczenie skarżącej o dobrowolnym poddaniu się egzekucji do wysokości kwoty 220.500 zł., na podstawie którego organ może wszcząć postępowanie klauzulowe w celu przeprowadzenia egzekucji do dnia 8 kwietnia 2013 r. W tym zakresie wskazał, że rozłożenie zadłużenia na raty na okres 5 lat spowodowałoby niemożność zaspokojenia się wierzyciela – po upływie tego okresu – na podstawie powyższego aktu notarialnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał prawidłowego wyliczenia wartości jej majątku, ponieważ stwierdził, że wartość ta – łącznie z kapitałem założycielskim stanowi kwotę 2.709.216 zł. Skarżąca podkreśliła, że majątek ten w większości jest zabezpieczeniem kredytu udzielonego przez bank B SA w wysokości 1.795.271 zł. i wobec tego bank będzie zaspokojony w pierwszej kolejności z jej majątku. Ponadto zarzuciła, że organ nie uwzględnił innych jej zobowiązań, w szczególności z tytułu umów o pracę, dostaw, podatków, pomimo, że ich wysokość ma wpływ na ewentualną możliwość odzyskania środków na rzez Funduszu Pracy. Stwierdziła, że w razie podjęcia działań windykacyjnych, prawdopodobne jest ogłoszenie jej upadłości. Wobec tego organ powinien dokonać symulacji ewentualnych wyników finansowych z uwzględnieniem kolejności zaspokojenia roszczeń zarówno w postępowaniu egzekucyjnym jak i w postępowaniu upadłościowym. Podniosła, że organ poniósłby koszty postępowania w wysokości około 55.000 zł., nie osiągając żadnych wpływów, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokojeniu podlegałyby roszczenia banku – z tytułu zabezpieczeń rzeczowych, a także należności pracowników, koszty postępowań, a następnie dopiero inne należności, w tym należności Funduszu Pracy – dzielone proporcjonalnie do ich wysokości. Podniosła, że podjęcie działań windykacyjnych przez Fundusz Pracy spowoduje jej upadłość chociażby z powodu wypowiedzenia kredytu przez bank i podjęcia przez niego działań windykacyjnych, a także związanego z tym zaprzestania działalności przez skarżącą oraz z powodu braku środków na zaspokojenie roszczeń Funduszu Pracy. Zarzuciła, że nie dokonując wymienionych wyżej wyliczeń – organ nie przeprowadził właściwej analizy zebranego w sprawie materiału. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i wskazał, że również w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniósł, że według ustaleń dokonanych przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżąca miała majątek szacowany na kwotę 1.909.216,25 zł., ulokowany w nieruchomości, urządzeniach i maszynach oraz środkach transportu. Następnie wskazał, że B S.A. ustanowił hipotekę na powyższej nieruchomości oraz przewłaszczył tytułem zabezpieczenia kredytu obrotowego jako środek trwały, szalunki zakupione ze środków pochodzących z refundacji. Pomimo tego organ odwoławczy uznał, że należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nie posiadała majątku, z którego można byłoby dochodzić spornej należności, ponieważ majątek o zaktualizowanej wartości księgowej 1 909 216,25 zł., niewątpliwie istniał. Organ odwoławczy podniósł, że przesłanka ta nie wymaga określenia rzeczywistej wartości majątku, z którego można dochodzić należności, a tylko wykazania, że spółka taki majątek posiada. Natomiast w zakresie art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, organ odwoławczy wskazał, że podstawą oceny, czy określona w tym przepisie przesłanka została spełniona, było oszacowanie kosztów postępowania egzekucyjnego, celem stwierdzenia, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Następnie podniósł, że w tej kwestii organ zatrudnienia dokonał wyliczenia kosztów ewentualnej egzekucji i łącznie oszacował je na kwotę od 32.000 zł. do 35.000 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że urząd pracy jest w postępowaniu egzekucyjnym reprezentowany przez dyrektora lub jego zastępcę, a zatem koszty zastępstwa procesowego nie występują. Ponadto stwierdził, że rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu refundacji na okres 5 lat spowodowałoby przekroczenie terminu wynikającego z notarialnego oświadczenia o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 5 K.p.a. i skutkowałoby niemożnością zaspokojenia się wierzyciela. Podkreślił również, że decyzja w rozpoznawanej sprawie należy do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. W tym zakresie wskazał, że "nie można traktować interesu dłużnika w sposób preferencyjny, tym bardziej, że przez uzasadniony interes wierzyciela należy rozumieć doniosłe cele społeczne i zadania Funduszu Pracy w zakresie zwalczania bezrobocia i łagodzenia jego skutków". W kwestii uznaniowego charakteru powyższej decyzji podniósł, że organ może umorzyć należności w całości lub części, bądź rozłożyć je na raty, ale nie jest do tego zobowiązany nawet w razie stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że decyzja ta powinna zostać poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, co w jego ocenie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, "A" Sp. z o.o. w C. – reprezentowania przez Prezesa Zarządu - zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w szczególności art. 77 i art. 80 K.p.a., a ponadto art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniosła, że wskazanie jako przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku, niemożności zaspokojenia się wierzyciela po upływie 5 lat, nie stanowi merytorycznego odniesienia się do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie wskazała, że w razie uwzględnienia wniosku, organ mógłby zobowiązać stronę skarżącą do ponownego zabezpieczenia roszczenia poprzez akt notarialny, co skutkowałoby zabezpieczeniem wierzytelności po upływie okresu 5 lat wyznaczonego na spłatę zadłużenia. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ przyjmując jako właściwą, wartość początkową jej majątku, nie uwzględnił obciążenia składników tego majątku, tj. nie odjął od wyliczonej przez siebie wartości majątku, zobowiązań wobec B S.A. oraz zobowiązań wynikających z umów o pracę, umów dostaw, a także z tytułu podatków. Podniosła, że przyjmując wartość początkową jej majątku, organ nie uwzględnił spadku wartości składników majątku w trakcie użytkowania. Dodała, że bilans za 2010 r. wykazał stratę w wysokości 2.192.710,94 zł., natomiast kapitał własny Spółki na dzień 31 grudnia 2010 r. wynosił tylko 154.237,39 zł. Wartość kredytów i pożyczek na 31 grudnia 2010 r. stanowiła kwotę 1.760.702,25 zł., a wartość księgowa całego majątku rzeczowego - kwotę 863.360,66 zł., dług z tytułu zobowiązań wobec dostawców – kwotę 691.546,16 zł., dług z tytułu podatków i ceł – wymagalny w styczniu 2011 r. – 75.780,05 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 76 ust. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. Nr 69 z 2008 r. poz. 415 z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o promocji zatrudnienia, według którego, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek; - w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust.1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; - zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przepis powyższy określa zatem warunki, w jakich możliwe jest odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty albo umorzenie zobowiązania z tytułu zwrotu refundacji. Podkreślenia przy tym wymagało, że zgodnie z zawartą w art. 15 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Jak wielokrotnie podnoszono w piśmiennictwie – dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s.144 i nast.). Natomiast ze stwierdzeń zaskarżonej decyzji – w zakresie okoliczności dotyczących tego, czy wystąpiła przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia – wynika, że organ odwoławczy całkowicie pominął ustalenie tych kwestii. W uzasadnieniu decyzji (strona 5) zawarł tylko odniesienie do ustaleń organu I instancji, według których skarżąca miała majątek szacowany na kwotę 1.909.216,25 zł., w nieruchomości, urządzeniach i maszynach oraz środkach transportu. Organ odwoławczy w tym zakresie wskazał bowiem, że "należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanki do uznania, że Spółka nie posiadała majątku, z którego można byłoby dochodzić spornej należności, ponieważ majątek o zaktualizowanej wartości księgowej 1 909 216,25 zł., niewątpliwie istniał." Organ odwoławczy nie przeprowadził zatem żadnych ustaleń aktualnych na datę rozstrzygania przez niego sprawy. Jest to rażąco sprzeczne z wyżej wskazaną zasadą postępowania administracyjnego, a ponadto z zasadą, że organ wydaje decyzję na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania. Niewystarczające jest bowiem wskazanie przez organ, że – jak cytowano wyżej – "majątek o zaktualizowanej wartości księgowej 1 909 216,25 zł., niewątpliwie istniał". Organ jest zobowiązany do ustalenia stanu aktualnego na datę decyzji. Ponadto w cytowanym stwierdzeniu, w ogóle nie ma wskazania, jakiego momentu z przeszłości, dotyczą te stwierdzenia. Wynika z nich tylko tyle, że jest to stan z przeszłości. Ponadto w końcowej części tego wywodu (ostatnie zdanie w tym akapicie), organ odwoławczy podniósł, że "przesłanka ta nie wymaga określenia rzeczywistej wartości majątku, z którego można dochodzić należności, a tylko wykazania, że spółka taki majątek posiada". Cytowana w tym miejscu w sposób dosłowny wypowiedź organu, ma charakter bardzo ogólny i w ogóle nie została sprecyzowana w dalszej części motywów decyzji, a wobec tego nie sposób odnieść się do niej. Natomiast w zakresie art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, organ odwoławczy wskazał, że podstawą oceny, czy określona w tym przepisie przesłanka została spełniona, było oszacowanie kosztów postępowania egzekucyjnego, celem stwierdzenia, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Następnie podniósł, że organ zatrudnienia dokonał wyliczenia przedmiotowych kosztów, a strona skarżąca nie podważyła tych ustaleń. W ramach kontroli zgodności z przepisami postępowania, wymienionej części decyzji, wskazać zatem należało, że również w tej kwestii organ odwoławczy nie przedstawił własnych ustaleń. Ponadto oszacowanie kosztów postępowania egzekucyjnego – nie jest wystarczające dla stwierdzenia, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przewyższającą te wydatki egzekucyjne. Nie wymaga przecież dłuższego wywodu, że jest to tylko jedna z okoliczności, które powinny być ustalone w ramach przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Wynika to z treści cytowanego przepisu, według którego ustalenia wymaga nie tylko wysokość kosztów egzekucyjnych, ale okoliczność, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę, która przewyższy te koszty egzekucyjne. Stwierdzić zatem należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania istotnych w sprawie ustaleń i ocen, dotyczących wyżej wymienionych przesłanek. Niewątpliwie – jak wskazał organ odwoławczy – decyzja na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Jednakże – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 579/06, publ. LEX nr 341251). W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 8 K.p.a. oraz pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. W związku z tym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia również warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione pominięcia dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o rozłożenie na raty obowiązku spłaty zadłużenia z tytułu zwrotu refundacji oraz o umorzenie odsetek od tego zadłużenia. Z wymienionych wyżej powodów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powyższe wskazania i uzupełni istotne stwierdzenia, które zostały szczegółowo wymienione w powyższych rozważaniach. Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zgodnie zaś z art. 200 P.p.s.a., zasądzono od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2320 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym wpis od skargi w wysokości 2080 zł.