IV SA/Gl 651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej oddala skargę Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 8, art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 19 pkt 5, art. 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 86 ust. 7, art. 104 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 112 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) a także o postanowienia uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...]., Nr [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, osób pełnoletnich lub ich rodziców, opiekunów prawnych lub kuratorów z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (Dziennik Urzędowy Województwa Ś. Nr [...], poz. [...]) Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. działając z upoważnienia Starosty B. ustalił odpłatność dla J. W. za pobyt jego syna A. W. w Ośrodku Pomocy Dziecku i Rodzinie w C. w kwocie [...] zł za okres od [...]do [...], natomiast począwszy od [...]w kwocie [...] zł za każdy miesiąc. W uzasadnieniu organ administracyjny powołał się na art. 81 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka. Obowiązku tego nie uchyla pozbawienie, ograniczenie lub zawieszenie władzy rodzicielskiej. Ustalenie wysokości rzeczonej opłaty należy do właściwości starosty powiatowego, który powinien uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową osoby zobowiązanej lub jej rodziny. Istnieje przy tym możliwość częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia odpłatności ze względu na trudną sytuację materialną. Warunki zwolnienia określa Rada Powiatu w stosownej uchwale. Mając na względzie powyższe organ administracyjny wskazał, iż J. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, odmawiał udzielenia wyjaśnień co do swej sytuacji materialnej, nie stawiał się na wezwania i nie wpuszczał pracowników socjalnych na teren swojej posesji. W tym stanie rzeczy, w sprawie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., to jest brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, co wykluczyło dokonanie ustaleń w zakresie jego sytuacji materialnej, a w konsekwencji uzasadniało rozstrzygnięcie nakładające na niego pełną odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wskazana wyżej decyzja z dnia [...] była następnie zmieniana przez organ I instancji w zakresie wysokości opłaty decyzjami z dnia [...], nr [...], gdzie miesięczna opłata została ustalona na kwotę [...]zł oraz z dnia [...], nr [...], mocą której ustalono jej wysokość na [...] zł. W uzasadnieniu przywołanej decyzji z dnia [...], nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. wskazał, iż J. W. w dalszym ciągu nie współdziałał z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. i dlatego nie było możliwe sporządzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenie jego sytuacji majątkowej, która mogłaby być podstawą częściowego zwolnienia lub odstąpienia od rzeczonej odpłatności. W tym miejscu organ I instancji powołał się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wywodząc, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Równocześnie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. poinformował skarżącego, że nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym i umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, może być podstawą do ponownego rozpoznania sprawy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. J. W. zażądał uchylenia zarówno decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...], jak i zmienionego na jej mocy rozstrzygnięcia z dnia [...] nr [...] wywodząc, iż są one dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił bowiem, że wykonywanie bieżącej pieczy nad osobą małoletnią umieszczoną w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz zaspokojenie jej potrzeb stanowi obowiązek tej placówki. Nadto strona podniosła zarzut, że wskazana wyżej decyzja z dnia [...], nr [...] narusza prawo gdyż działa z mocą wsteczną. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 8, art. 10 ust. 3 art. 11 ust. 2, art. 81, art. 86 ust. 7, art. 106 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. Organ II instancji wskazał, iż zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z art. 81 ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie bowiem od tego, czy ojciec jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, bądź ograniczony w jej wykonywaniu, spoczywa na nim nie tylko moralny ale i prawny obowiązek dostarczenia środków na utrzymanie i wychowanie dziecka, wynikający z treści art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nadto Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który ma na celu wyjaśnienie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Tymczasem skarżący w toku postępowania, pomimo wielokrotnych prawidłowych wezwań do złożenia wyjaśnień, zawiadomień o terminie przeprowadzenia wywiadu i prób podejmowanych przez pracowników socjalnych, uniemożliwił dokonanie tej czynności procesowej, która mogłaby być ewentualną podstawą do całkowitego lub częściowego zwolnienia od ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ II instancji dodał, że współpraca z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej stanowi warunek odstąpienia od ustalenia spornej odpłatności. Zgodnie natomiast z treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. odmowa takiej współpracy może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia swej decyzji Kolegium zakwestionowało wyrażone w odwołaniu stanowisko, zgodnie z którym obowiązek utrzymywania dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo wychowawczej obciąża tą placówkę. Wyjaśniło bowiem, że samo oddanie dziecka do rzeczonej instytucji nie powoduje, że skarżący przestaje być jego ojcem i dlatego, jakkolwiek wskazana placówka przejmuje pieczę nad dzieckiem, to jednak do pokrywania kosztów jego pobytu zobligowani są przede wszystkim rodzice. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego oraz wniósł o jej uchylenie. Skarżący zaakcentował, iż nie ma obowiązku pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej albowiem jego syn został do niej skierowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, a tym samym art. 81 ustawy o pomocy społecznej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazał również, że mocą postanowienia wydanego w tym zakresie przez Sąd Rejonowy w B. odstąpiono od obciążania stron kosztami postępowania. Nadto skarżący dał wyraz swemu niezadowoleniu z pracy orzekających w sprawie organów pomocy społecznej oraz Sądu Rejonowego w B. zarzucając tym instytucjom wielokrotne naruszenie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podkreślając, że całkowite lub częściowe zwolnienie od opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest możliwe po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego w niniejszej sprawie nie można było sporządzić ze względu na brak współdziałania ze strony skarżącego. Wyżej wymieniony nie reagował bowiem na wielokrotne wezwania w tej kwestii jak również na informacje, iż może wystąpić z umotywowanym wnioskiem o zwolnienie od ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce. Konsekwencją takiej postawy skarżącego było wydanie wobec niego decyzji ustalającej odpłatność w pełnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Równocześnie, po myśli art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że rozstrzygnięcie to odpowiada wymogom prawa. Zasady ustalania odpłatności stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy określone zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie zatem do art. 81 przywołanej regulacji, za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka. Ustęp 2 cytowanego przepisu stanowi, że obowiązek ten stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Zgodnie przy tym z art. 81 ust. 4 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r., starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, z uwagi na trudną sytuację materialną strony. Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Brzmienie powyższych unormowań nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że skarżący, jako rodzic małoletniego dziecka jest zobligowany do łożenia na jego utrzymanie i to bez względu na fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej. W tym miejscu należy podkreślić, iż podniesiona w skardze argumentacja, zgodnie z którą wskazane wyżej uregulowania ustawy o pomocy społecznej nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, jest chybiona. Jakkolwiek bowiem syn skarżącego został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej mocą postanowienia sądu powszechnego, to jednak wspomniane orzeczenie nie zostało wydane w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2002 r., Nr 11, poz. 109 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 1 §1 tej ustawy, zakres jej zastosowania obejmuje zapobieganie i zwalczanie demoralizacji w stosunku do osób, które nie ukończyły 18 lat, postępowania w sprawach o czyny karalne w stosunku do osób, które dopuściły się tych czynów po ukończeniu lat 13 ale nie ukończyły lat 17 oraz wykonywanie środków wychowawczych i poprawczych w stosunku do osób, względem których środki te zostały orzeczone, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 21 lat. Tymczasem z dołączonej do akt sprawy kopii przywołanego postanowienia wydanego w dniu [...], przez Sąd Rejonowy w B. wynika, że zostało ono wydane w sprawie z wniosku skarżącego o powierzenie władzy rodzicielskiej nad D. W. i A. W. i o pozbawienie E. W. władzy rodzicielskiej nad tymi dziećmi. Umieszczenie A. W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie nastąpiło zatem w wyniku postępowania podlegającego przepisom cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 października 1982 r., lecz zostało dokonane na podstawie art. 109 §2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r., Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.). W konsekwencji pkt 4 omawianego orzeczenia Sądu nie oznaczał zwolnienia stron od kosztów postępowania w rozumieniu art. 32 §1 i 2 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (które obejmują między innymi należność z tytułu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), lecz dotyczył wyłącznie opłat sądowych, wydatków i innych należności, o których mowa w przepisach Tytułu V Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu nie sposób również zgodzić się z zarzutem, aby umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zwalniało rodziców z obowiązku łożenia na jego utrzymanie i przenosiło go na tą instytucję. W szczególności, do formułowania takiego wniosku nie upoważnia art. 1121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis ten stanowi bowiem, że o ile sąd opiekuńczy nie postanowi inaczej, do rodziny zastępczej albo placówki opiekuńczo-wychowawczej należy obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad osobą umieszczonego w nich małoletniego, a także jego wychowania oraz reprezentowania w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb utrzymania. Z treści cytowanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że obowiązkiem placówki opiekuńczo wychowawczej nie jest tu pokrywanie kosztów utrzymania dziecka, lecz jedynie reprezentowanie go w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb. Równocześnie w rzeczonej normie prawnej wskazano wprost, że inne obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców małoletniego. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych godzi się podnieść, że orzekające w sprawie organy były uprawnione do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej na zasadzie art. 81 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do wysokości rzeczonej opłaty należy stwierdzić, iż również w tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wskazana przez organy obu instancji podstawa nałożenia obowiązku pełnej odpłatności za pobyt dziecka w placówce nie jest trafna. Decyzja o ustaleniu pełnej odpłatności została bowiem wydana ze względu na zachowanie skarżącego, który notorycznie uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, bądź też ustalenia w inny sposób jego sytuacji życiowej i dochodowej. Fakt ten potraktowany został jako okoliczność, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Tymczasem należy podkreślić, że przywołane unormowanie wiąże negatywne skutki prawne z brakiem współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie zaś w ustalaniu faktów dotyczących jego sytuacji materialnej. Ponadto, konsekwencją okoliczności wymienionej w tym przepisie może być odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej, uchylenie decyzji o przyznaniu takiego świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie zaś nałożenie obowiązku całkowitej lub częściowej odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W każdym bowiem indywidualnym przypadku wielkość udziału w ponoszeniu kosztów utrzymania dziecka organ określa w drodze decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Celem tego postępowania jest, stosownie do art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ustalenie sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej strony, co może w szczególności nastąpić w oparciu o wywiad środowiskowy. W niniejszej sprawie organ I instancji podejmował szereg działań mających na celu dokonanie ustaleń w omawianym zakresie. Pracownicy socjalni wielokrotnie usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, skarżący był wzywany do składania wyjaśnień i udzielania informacji, a wezwania były prawidłowo doręczane. Wyżej wymieniony nie stawiał się jednak w wyznaczonym terminie i uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Równocześnie J. W. nie przedłożył żadnego dokumentu czy też innego dowodu obrazującego jego sytuację dochodową, który mógłby uzasadniać ustalenie opłaty w obniżonej wysokości, bądź też zwolnienie od jej ponoszenia. W ocenie Sądu organ administracyjny zachował więc wymóg wynikający z art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonał bowiem wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Pomimo to, zachowanie skarżącego wykluczyło uzyskanie dostatecznych danych o jego sytuacji dochodowej a w rezultacie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie dla niego pełnej opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w kwocie [...]zł, wynikającej z Zarządzenia Starosty B. Nr [...]z dnia [...] w sprawie wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania wychowanka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych o zasięgu powiatowym w Powiecie B. w [...]: w Ośrodku Pomocy Dziecku i Rodzinie w C..i w Rodzinnym Domu Dziecka w J. (Dziennik Urzędowy Województwa Ś. Nr [...], poz. [...]). Na marginesie należy wskazać, że skarżący był wielokrotnie informowany przez organ I instancji, iż może złożyć umotywowany wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt dziecka w placówce, z czego jednak nie skorzystał. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego podjęcia i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.