IV SA/Gl 654/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "b", art. 37j ust. 1, art. 37m ust. 1 i art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) odmówił przyznania I. A. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji tej wskazał, że skarżąca nie spełnia wymogów przewidzianych mocą ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do otrzymania wskazanego zasiłku. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przywrócenie świadczenia przedemerytalnego, które zostało jej odmówione, a jako powód podała, że mocą wyroku Sądu Rejonowego w G. zaliczono jej okres pracy w C. Przedsiębiorstwie Produkcji Materiałów Budowlanych w C. od [...] do [...] jako praca w warunkach szczególnych. Następstwem tego wniosku stała się decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), art. 37j ust. 1 i 2, art. 37l ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) o przyznaniu I. A. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. Odwołanie od decyzji tej wniosła skarżąca, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że zasiłek przedemerytalny winna otrzymywać od [...] i nie może ponosić negatywnych skutków działania poszczególnych urzędów. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w motywach rozstrzygnięcia podzielił stanowisko tegoż organu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, która domagała się uchylenia wskazanej decyzji, a jako uzasadnienie podała, że praw o do zasiłku przedemerytalnego winna posiadać od dnia rejestracji, gdyż spełniała warunki do jego otrzymywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 256/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organy administracji prowadziły postępowanie w trybie zwykłym w sytuacji, w której w zakresie zasiłku przedemerytalnego wydana została już decyzja administracyjna, a okoliczność ta wyczerpuje znamiona przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – res iuducata, która uzasadnia stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w sprawie. We wskazaniach dla organów administracji Sąd zalecił wznowić postępowanie i następnie ustalić, czy skarżąca w dacie rejestracji spełniała warunki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Konsekwencją tego wyroku stało się wydanie przez Prezydenta Miasta G. postanowienia z dnia [...] Nr [...], mocą którego wznowił on postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] o odmowie przyznania I. A. zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), organ ten postanowił uchylić decyzję z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego i przyznał prawo do tego zasiłku z dniem [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że do skarżącej zastosowanie mają przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2001 r., ponieważ zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...]. Natomiast zgodnie z art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Z uwagi na fakt, że I. A. komplet stosownych dokumentów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego dołączyła do wniosku z dnia [...], a tym samym nabyła prawo do przedmiotowego zasiłku z dniem [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, która wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiła o ponowne wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] i wskazała, że od [...] do [...] pozostawała bez świadczeń pieniężnych. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 37j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ... ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154, poz. 1973) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia omówił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego strona wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami złożyła dopiero w dniu [...], zatem nie może otrzymać tegoż zasiłku za okres wcześniejszy, nadto wskazał, że stosownie do postanowień art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. A. wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu pracodawcy, który nie zamieścił w świadectwie pracy informacji o wykonywaniu pracy w warunkach szczególnych. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wystąpił o oddalenie skargi. W odpowiedzi tej przywołał analogiczne motywy, jak te którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca pismem z dnia [...] przekazała do Sądu szereg dokumentów potwierdzających podejmowanie działań zmierzających do potwierdzenia wykonywaniu pracy w warunkach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z sytuacją, w której organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w administracji obowiązane są stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza przestrzeganie przepisów nie tylko prawa materialnego ale również prawa procesowego. W tym miejscu należy zauważyć, że przesłanką uwzględnienia skargi jest zaistnienie sytuacji, w której dostrzeżone uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, co nie jest równoznaczne z tym, że taki wpływ miało. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że sprawa skarżącej była już przedmiotem rozpatrywania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji Wojewody Ś [...] jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowa jest treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna i wskazania zamieszczone w przywołanym powyżej wyroku są wiążące dla składu rozpatrującego niniejszą skargę oraz były wyznacznikiem działań podejmowanych przez organy administracji. Stosownie do tych wskazań organ pierwszej instancji zobligowany jest do uruchomienia postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania. Z obowiązku tego wskazany organ wywiązał się prawidłowo, ponieważ postanowieniem z dnia [...] uruchomił takie postępowanie. Także podstawa prawna uruchomienia tego postępowania zgodna jest ze wskazanymi zaleceniami, gdyż jako przesłanka wznowienia przywołany został przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jak wynika to z akt sprawy nową okolicznością w sprawie jest przedłożenie przez skarżącą wraz z pismem z dnia [...] odpisu wyroku sądu powszechnego, mocą którego zaliczono skarżącej okres pracy w C. Przedsiębiorstwie Produkcji Materiałów Budowlanych w C. od [...] do [...] jako praca w warunkach szczególnych. W podsumowaniu tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób skrupulatny wypełnił zalecenia sformułowane w przywołanym powyżej wyroku tutejszego Sądu. Odmiennie przedstawia się sytuacja z dalszą częścią prowadzonego przez ten organ postępowania wznowieniowego. Istotą wznowienia postępowania administracyjnego jest to, że sprawa zakończona decyzją ostateczną powraca do życia, czyli organ administracji, który ją prowadził zobowiązany jest do ponownego przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego w sprawie i do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W praktyce oznacza to, że decyzja wydana w ramach zwykłego postępowania ulega swoistemu "zawieszeniu" w zakresie obowiązywalności a organ administracji, który ją wydał dokonuje ponownej analizy materiału dowodowego i mając na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy podejmuje rozstrzygnięcie. Stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionego Kodeksu organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której; odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a Kodeksu albo uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kluczowym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy jest ustalenie stanu prawnego jaki winien być brany pod uwagę, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] podjęta została w następstwie rejestracji skarżącej w powiatowym urzędzie pracy [...] i wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego z dnia [...] Z kolei wznowienie postępowania, które nastąpiło postanowieniem z dnia [...] spowodowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...]. Oznacza to, że decyzja w stosunku do której wznowione zostało postępowanie wydana została [...] w oparciu o postanowienia ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej po 1 stycznia 2001 r., jednakże od tego czasu zmianie uległ stan prawny, przy czym po myśli art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nadto należy zwrócić uwagę, że mocą art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ze zm.) osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Z przywołanego powyżej stanu prawnego wynika, że organy administracji w ramach wznowionego postępowania obowiązane są stosować przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2002 r. w zakresie trybu i wymogów jakie należy spełnić by otrzymać zasiłek przedemerytalny. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły stan prawny jaki winien być brany pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji organy administracji kierowały się treścią art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Wskazany przepis ma istotne znaczenie w przypadku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, natomiast charakter tego przepisu ulega zmianie w sytuacji, w której organowi przychodzi podejmować rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania. Otóż jak zostało to powyżej zaznaczone, w następstwie wznowienia postępowania odżył wniosek skarżącej z dnia [...] który do organu administracji wpłynął w dniu [...]. W dniu podjęcia nowej decyzji w oparciu o treść art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze to czy w dniu tym skarżąca spełniała wymogi do otrzymania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Na marginesie należy zwrócić uwagę na fakt, że we wniosku tym skarżąca ubiega się o świadczenie przedemerytalne, natomiast ówczesne rozstrzygnięcie organu zatrudnienia, jak również bieżące dotyczy zasiłku przedemerytalnego. W aktach sprawy brak jest dokumentu pozwalającego organom administracji na podjęcie decyzji w zakresie zasiłku przedemerytalnego, jest to tym bardziej istotne, że w piśmie z dnia [...] skarżąca występuje o przywrócenie świadczenia przedemerytalnego, którego jej odmówiono. Oznacza to, że organy administracji podejmujące rozstrzygnięcia nie ustaliły w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania, a tym samym dopuściły się naruszenia treści art. 7 w związku z art. 9 wyżej wymienionego Kodeksu, ponieważ nie wyjaśniły powodów dla których prowadziły postępowanie i wydały decyzję w stosunku do zasiłku przedemerytalnego, a nie świadczenia przedemerytalnego. Uchybienie to wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak już zostało to zaznaczone powyżej, następstwem wznowienia postępowania stał się powrót do wniosku skarżącej z dnia 28 lutego 2001 r. i niezbędność podjęcia decyzji w oparciu o treść art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji uchyla decyzję dotychczasową w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie uchylił swoją decyzję z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej zasiłku przedemerytalnego, jednakże druga część decyzji nie jest już prawidłowa, ponieważ organ ten ograniczył się do przyznania tegoż zasiłku, jednakże dopiero od dnia [...], czyli od następnego dnia po wpłynięciu do niego pisma skarżącej z dnia [...] domagającego się wzruszenia decyzji z dnia [...]. Takie rozstrzygnięcie narusza treść przywołanego art. 151 § 1 pkt 2, ponieważ nie jest to decyzja w całości rozstrzygająca o istocie sprawy, ponieważ nie wyjaśnia co dzieje się z okresem od dnia [...] do dnia [...]. Za wskazany okres czasu organ administracji ani nie orzekł o przyznaniu świadczenia ani też nie odmówił przyznania świadczenia. Uchybienie to także wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi z uwagi na wyczerpanie przesłanki przewidzianej treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro nastąpiło wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie się nowej okoliczności nie znanej organowi w dniu podjęcia decyzji to tym samym skarżąca w dniu złożenia głównego wniosku dysponowała okresem zatrudnienia wynoszącym [...], w tym [...] w warunkach szczególnych. Wskazany okres zatrudnienia uprawnia ją do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu winien podjąć stosowną decyzję. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność uchylania decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na to, że całość materiału dowodowego w sprawie jest już zgromadzona i niezbędne jest jedynie podjęcie końcowego rozstrzygnięcia. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji skarżąca nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego od [...] zatem wstrzymanie wykonania tej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spowodowałoby, że skarżąca na pewien okres czasu utraciłaby przedmiotowy zasiłek. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.