IV SA/Gl 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., na podstawie m.in. art. 8, art. 39, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), przyznał M.R. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z czego na gaz do butli w [...] - [...] zł, na energię – w [...] - [...] zł, opał w [...] - [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji pomoc przyznano ze względu na długotrwałą chorobę i niski dochód strony oraz na miarę posiadanych środków. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie M.R. pismem z dnia [...], powołując się na przepis art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 k.p.a. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych w stosunku do niego decyzji Prezydenta Miasta Z. dotyczących zasiłku stałego wyrównawczego, zasiłku stałego oraz celowych i okresowych, w tym decyzji odmownych wydanych od [...]. Wnioskiem tym została więc objęta opisana wyżej decyzja z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzje zostały wydane w związku z popełnieniem przez organ I instancji przestępstwa, bowiem organy uznały, że dochodem wnioskodawcy są również alimenty zarówno zaległe jak i bieżące, które zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 94/09, winny zostać odliczone od dochodu. Doprowadziło to do przyznania świadczeń w zmniejszonej wysokości. Na skutek wezwania Kolegium M.R. ostatecznie sprecyzował wniosek domagając się wzruszenia oraz stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji wydanych przez MOPS w Z. począwszy od decyzji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej - Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX) zwróciło uwagę, że nie są traktowane jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak: sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002r., I SA 1690/00); naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999r., II SA 1387/98) oraz wybór jednej z rozbieżności interpretacji prawa uznanej później za nieprawidłową. Wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Organ stwierdził, że decyzja oraz postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność istnieje bowiem jedynie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro M.R. uzasadnił swój wniosek dokonaniem przez organ złej interpretacji przepisu, to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto niezależnie od treści wniosku Kolegium badając akta sprawy nie ustaliło zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ostatecznie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000r. II SA/Wr 148/99, w którym przyjęto, że jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której postępowanie dotyczy nie zaś umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawą do wydania decyzji z dnia [...] nr [...] było ustalenie jego dochodu. Zdaniem odwołującego do dochodu zostały wliczone potrącenia alimentacyjne, które nie są jego dochodem. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz powtórzyło w całości argumentację zawartą w jej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.R. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Kolegium oraz ponownie przywołał argumenty zawarte uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego skoro od [...] do jego dochodu wliczane były kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, to należy na podstawie powyżej wskazanego przepisu stwierdzić nieważność każdej decyzji wydanej przez organ I instancji od tego okresu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, nieprzeprowadzenie niezbędnych czynności dowodowych, celem ustalenia prawidłowej wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu dochodów skarżącego alimentów świadczonych na rzecz jego dzieci w wyniku czego skarżący otrzymał zasiłek celowy w kwestionowanej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy natomiast rozstrzyganie o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej P.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekało w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących nieważnością decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), wyznaczonej przez jej przedmiot oraz podmiot, którego sprawa ta dotyczy. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., w tym z dnia [...] nr [...]. Jako podstawę swego wniosku skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. "Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, "gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725)" - por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z dnia z dnia [...] nr [...] przyznająca M.R. wnioskowane świadczenie w formie zasiłku celowego na gaz, energię, opał w miesiącu [...] na łączną kwotę [...] zł, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji M.R. wskazał błędne ustalenie jego sytuacji dochodowej, gdyż organ nie uwzględnił kwot alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądowym podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego znaczenie jest większe niż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przy czym rażące naruszenie prawa musi dotyczyć prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może stanowić odmienna wykładnia przepisów prawa od przyjętej w innej sprawie przez sąd. Interpretacja taka jest bowiem wiążąca dla organu w konkretnej sprawie. Zatem naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjdzie jednocześnie wskazać, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wbrew jego stanowisku uznawała, że kryterium dochodowe wymagane dla przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia zostało spełnione. Zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznać trzeba zatem za całkowicie pozbawiony związku z kontrolowaną sprawą. Ponadto, jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wysokość świadczenia była implikowana sytuacją skarżącego jak również posiadaniem przez organ środków finansowych. Ostatecznie Sąd działając również z urzędu nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...]. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja została poprzedzona właściwymi ustaleniami, opierała się na właściwej podstawie prawnej, a nadto jej uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia. Mając na względzie powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.