IV SA/Gl 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy sierż. szt. T. B. raportem z dnia [...] r., powołując się na przepisy art. 33, art. 112 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o naliczenie i wypłacenie rekompensaty finansowej za czas służby przekraczający normę ustawową oraz dodatkowego wynagrodzenia za każdą rozpoczętą godzinę wykonywania czynności służbowych podczas zabezpieczania imprez masowych - zgodnie z notatnikiem służbowym i prowadzoną kartą pracy za okres ostatnich [...] lat jak również o naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop szkolny przysługujący w związku ze skierowaniem do kontynuowania nauki w szkole wyższej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie zgłoszonych przez sierż. szt. (w stanie spoczynku) T. B. roszczeń finansowych ze względu na jego bezprzedmiotowość w zakresie wszystkich wniesionych żądań. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie admininistracyjne, w którym poddano analizie wszystkie podnoszone roszczenia. Niemniej jednak nie było możliwe załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej ją co do istoty, bowiem brak jest elementu materialnego stosunku prawnego. Zdaniem organu brak podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty stanowi wystarczającą przesłankę do umorzenia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. zarzucił organowi naruszenie art. 10, art. 73 oraz art. 79 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, przeglądania akt, wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego. Ponadto wskazał na brak odpowiedzi organu w kwestii składanych przez niego wniosków dowodowych na okoliczność potwierdzenia słuszności zgłoszonych przez niego roszczeń. Za błędne uznał stwierdzenie organu o braku podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż podstawy te zostały wskazane w złożonym przez niego raporcie. Końcowo uznając decyzję za błędną, a jej uzasadnienie za lakoniczne, niezgodne z prawdą i obowiązującymi przepisami, wniósł o stwierdzenie jej nieważności i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o wydanie decyzji uwzględniającej jego żądania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw prawnych do rozstrzygania o należnościach pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdził, że ustawa o Policji przewiduje świadczenia pieniężne jak rekompensata pieniężna za czas służby w wymiarze ponadnormatywnym, wypłacana na podstawie stosownego porozumienia zawartego z organami samorządu terytorialnego (art. 13 ust. 4a pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i 3 ustawy) oraz dodatkowe wynagrodzenie za służbę podczas zabezpieczenia imprez masowych pełnioną w czasie przekraczającym określony ustawowo wymiar służby, wypłacane również na podstawie porozumienia z w/wym. organami (art. 112 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 5a ustawy z dnia 22.08.1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych), co nie daje jednak podstaw do rozstrzygania o tych należnościach w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym na marginesie zauważył, że Komenda Powiatowa Policji w Z. nie zawierała takich porozumień. Ponadto stwierdził, że powołany przez odwołującego się art. 115a ustawy o Policji nie dotyczy żądanego przez niego świadczenia jakim jest ekwiwalent za wykorzystany urlop szkolny zaznaczając jednocześnie, że obowiązujące przepisy ustawy o Policji oraz akty wykonawcze do tej ustawy w ogóle nie przewidują takiego świadczenia. Końcowo odnosząc się do alternatywnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji bądź wydania decyzji uwzględniającej żądanie wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie może rozstrzygać na podstawie art. 156 k.p.a. lecz podejmuje jeno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję T. B. domagał się stwierdzenia jej nieważności i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania lub o wydanie decyzji uwzględniającej jego żądania. Skarżący uznał tą decyzję za niezgodą z ustawą o Policji oraz Kodeksem Pracy. Ponadto stwierdził, że decyzja ta została wydana w oparciu o dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu dodatkowo podnosząc, iż jego karty pracy dołączone do materiału sprawy zostały sfałszowane, gdyż nie są sporządzone jego charakterem pisma i nie zawierają podpisów Naczelnika SRD o czym złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa. Nadto wskazał, że w postępowaniu wnosił o dołączenie do akt sprawy ewentualnych umów dotyczących zabezpieczenia imprez masowych, w których brał udział. Z doświadczenia zawodowego wie, że takie umowy zostawały zawierane ze względów bezpieczeństwa, lecz środki finansowe nie trafiały do pracowników takich jak on lecz były rozdzielane wśród kierownictwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznał, że prawo do wypłaty świadczeń, o których mowa w art.13 ust. 4a pkt 1 i art.112 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o Policji, nie jest uzależnione, jak mylnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, od istnienia porozumienia zawartego pomiędzy organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem Policji, co jednak, jego zdaniem, pozostaje bez wpływu na słuszność podjętego stanowiska w sprawie. Dodatkowo wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organ zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej przepisów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Wyjątek w tym zakresie stanowi umorzenie postępowania, które zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Umorzenie postępowania może mieć miejsce w przypadku jego bezprzedmiotowości, a zatem wówczas, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie staje się zatem bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 485). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Decyzja o umorzeniu postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący przedmiotem żądania zawartego w raporcie z dnia [...] r. uczynił roszczenia finansowe wynikające ze stosunku służbowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż dochodzenie roszczeń finansowych funkcjonariuszy Policji, wynikających ze stosunku służbowego następuje na drodze administracyjnoprawnej (wyrok SN z 5 września 1991 r. sygn. akt I PRN 39/91 OSA 1992/10/3, NSA z 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 259/01 LEX 121906). Inne rozumowanie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu, prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizowania takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym sądem pracy. Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w żadnym stopniu nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle wyspecyfikowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej w tym przepisie. Przemawia za tym również art. 107 ust. 2 tej ustawy, który wskazuje "organ" do rozpatrywania roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń, a zatem wskazuje na administracyjną drogę dochodzenia przez policjanta tych roszczeń. Przedmiotem żądania skarżącego było roszczenie o naliczenie i wypłacenie rekompensaty finansowej za czas służby przekraczający normę ustawową, dodatkowego wynagrodzenia za każdą rozpoczętą godzinę wykonywania czynności służbowych podczas zabezpieczania imprez masowych oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop szkolny przysługujący w związku ze skierowaniem do kontynuowania nauki w szkole wyższej. Roszczenie to skarżący oparł na przepisach art. 33 ust. 3, 112 ust. 3 i art. 115 a ustawy o Policji. Przepis art. 33 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Z kolei art. 112 ust. 3 stanowi, iż policjantowi uczestniczącemu bezpośrednio na podstawie porozumienia, o którym mowa w art. 5a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w zabezpieczeniu przez Policję bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie imprezy masowej w czasie, o którym mowa w art. 33 ust. 3, wypłaca się dodatkowe wynagrodzenie za każdą rozpoczętą godzinę wykonywania tych czynności w wysokości w tym przepisie określonej. Natomiast art. 115 a cyt. ustawy reguluje kwestie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zatem w oparciu o wskazane normy prawne należało rozważyć, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego roszczeń. Przyjdzie wskazać, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia zgłoszonego żądania nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( wyrok NSA z 10 stycznia 1988 r., sygn. akt SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44, wyrok NSA 9 marca 2000 sygn. akt IV SA 12/98 LEX nr 77609). Organ I instancji nie miał uzasadnienia do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy skarżący żądał rozpatrzenia sprawy co do jej istoty w oparciu o konkretne przepisy prawa. Żądanie takie świadczyło zatem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza bowiem brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego częściowo zawiera elementy merytorycznej oceny żądania, to jednak umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że sprawa co do jej istoty nie została załatwiona. W niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przekroczenia czasu służby w okresie wskazanym przez skarżącego, a następnie rozważyć (w przypadku wystąpienia takiego przekroczenia) czy zaistniały ustawowo określone podstawy do przyznania rekompensaty finansowej, czy też dodatkowego wynagrodzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji skarżący nie pozostawał już w stosunku służby. Natomiast zgodnie z art. 114 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Zatem o ile w decyzji o zwolnieniu ze służby nie rozstrzygnięto kwestii roszczeń skarżącego, bądź nie doszło do faktycznej realizacji wypłaty z tytułu zgłaszanych przez niego żądań, to nie było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie objętym raportem skarżącego. Wobec powyższego przyszło stwierdzić, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zastosowania art. 152 wskazanej ustawy.