IV SA/Gl 667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z.M. na czynność komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 7 czerwca 2015 r. Z.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. z miejscowości O. do miejscowości K., za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. w cenie biletu miesięcznego PKS. Kwestionując zasadność zaskarżonej czynności strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, 2) uznanie uprawnienia skarżącego do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. z miejscowości O. do miejscowości K., za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. w cenie biletu miesięcznego PKS, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności autor skargi zarzucił naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę wypłacenia świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Uzasadniając skargę strona skarżąca przedstawiła w niej przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną prawną, według chronologii historycznej. W tych ramach posługując się w niej metodą historyczno-dogmatyczną – jej autor – odnotował, że jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w R. Do końca sierpnia 2012 r. pełnił służbę w podległym tej jednostce Posterunku Policji w R.. W związku z likwidacją tego posterunku od dnia 1 czerwca 2012 r. delegowany został do Posterunku Policji w K.. W dniu 1 września 2012 r. posterunek ten przekształcony został w Komisariat Policji w K.. Z tą sama datą, czyli z dniem 1 września 2012 r. został on przeniesiony na stałe do utworzonego komisariatu. W dniu 7 grudnia 2012 r. wystąpił z pisemnym raportem do Komendanta Powiatowego Policji w R., w którym na podstawie art. 93 oraz art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wniósł o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. z miejscowości O., w której w tym czasie zamieszkiwał, do miejscowości K., od dnia 1 września 2012 r. We wniosku zawarł żądanie wypłacenia świadczenia w cenie biletu miesięcznego PKP za miesiąc wrzesień 2012 r. a za pozostały okres czasu w cenie biletu miesięcznego PKS, z uwagi na likwidację połączeń pasażerskich na linii kolejowej biegnącej przez miejscowość O.. Raport ten – jak zaznaczył – został zarejestrowany w Komisariacie Policji w K. pod [...]. W dalszej kolejności wskazał, że organ rozpoznał wniosek w ramach dwóch odrębnych postępowań. Pierwsze z nich zarejestrowane zostało pod [...] i dotyczyło zwrotu kosztów dojazdu w cenie biletu miesięcznego PKP w okresie od 1 do 30 września 2012 r. Postępowanie to zakończyło się wypłatą należnego stronie świadczenia. Natomiast drugie, będące przedmiotem skargi, w sprawie zwrotu kosztów dojazdu od dnia 1 października 2012 r. w cenie biletu miesięcznego PKS zarejestrowane zostało pod [...]. W tej sprawie pismem z dnia 17 maja 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w R. odmówił przyznania objętego skargą świadczenia. W piśmie odmawiającym realizację świadczenia – na co zwrócił uwagę – organ podniósł, iż z ustaleń dokonanych przez Komisariat Policji w G. wynika, że policjant nie zamieszkiwał w miejscowości O. w okresie, za który ubiegał się o wypłatę należności. Strona skarżąca stwierdziła, że w piśmie brak jest jakichkolwiek informacji na temat tego, jakiego rodzaju były to ustalenia, z kim, kiedy, i w jakiej formie je poczyniono. Zaakcentował, że organ wszczął postępowanie wyjaśniające pod kątem ustalenia jego odpowiedzialności dyscyplinarnej, w sprawie rzekomego usiłowania wyłudzenia nienależnego świadczenia. W dalszej kolejności autor skargi wskazał, że w dniu 28 maja 2013 r. funkcjonariusze Komisariatu Policji w G. rozpytali o jego miejsce zamieszkania zarówno jego brata, zamieszkałego w O., jak i okolicznych mieszkańców. W związku z tymi czynnościami w dniu 11 czerwca 2013 r. wystąpił on z raportem do Komendanta Powiatowego Policji w R. o dołączenie do akt postępowania [...] notatki urzędowej z rozpytania jego brata, którą to czynność wykonano w toku równolegle prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wniósł także o dołączenie notatki urzędowej z jego rozpytania, którą to czynność również wykonano w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jednocześnie wniósł o rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu powyższych materiałów, a także o udostępnienie kserokopii całości akt postępowania [...]. W dniu 1 lipca 2013 r. zostało mu doręczone pismo Komendanta Powiatowego Policji w R., w którym organ odmówił wypłaty należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości O. do miejscowości K. za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. W dniu 15 lipca 2013 r. strona skarżąca skierowała do Komendanta Powiatowego Policji w R. pismo, w którym wezwała go do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie zarzuciła, iż ustalenia dokonane przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w G. co do jej miejsca zamieszkania, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie, nie polegają na prawdzie, a nadto zostały dokonane w sposób nieuprawniony, tj. niezgodnie z obowiązującym prawem, a także z pominięciem udziału strony. Ponadto zarzuciła szereg innych uchybień, w tym nieuzasadnioną przewlekłość trwania czynności, stosowanie nieznanej prawu administracyjnemu procedury przy załatwianiu sprawy, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Ponieważ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi strona w dniu 9 września 2013 r. wniosła skargę od czynności z zakresu administracji publicznej, którą za pośrednictwem KPP w R. przesłała do WSA w Gliwicach. Z otrzymanej z WSA w Gliwicach odpowiedzi na skargę – co uwypuklił skarżący – powziął wiedzę, że – zdaniem organu – uchybił on terminowi zarówno do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Po uzyskaniu tej informacji niezwłocznie podjął działania zmierzające do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które skutkowały wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., mocą którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W następstwie tego postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w R. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tego samego dnia, czyli 14 maja 2015 r. udzielił mu również odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia z dnia 30 października 2015 r. Odpowiedź – na co zwrócił uwagę skarżący – nie zawierała żadnego uzasadnienia faktycznego, a jedynie stwierdzenie, iż organ podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie z dnia 17 maja 2013 r. Zdaniem strony skarżącej organ oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach dokonanych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w G.. Z ustaleń tych błędnie wynika, iż nie zamieszkiwał on w O. w okresie, za który ubiegał się o wypłatę należności. Podkreślił, iż do końca kwietnia 2013 r. mieszkał w O., przy ul. [...]. W dniu 1 maja 2013 r. przeprowadził się do R., gdzie zamieszkał przy ul. [...]. W marcu 2008 r. przyszedł na świat syn skarżącego. W związku z tym od marca 2008 r. często przebywał w R., jednakże do 1 maja 2013 r. nie zamieszkiwał w tej miejscowości. Zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach postępowania [...] telegramu nr [...] nadesłanego z Komisariatu Policji w G. wynika, iż przeprowadzono rozmowę z jego bratem, który – jak stwierdził – "rzekomo" miał oświadczyć, iż skarżący w O. nie zamieszkiwał "od kilku miesięcy". Jego zdaniem ustalenia poczynione przez Komisariat Policji w G. nie polegają na prawdzie. Argumentując podniósł, że podczas rozmowy z dzielnicowym, która miała miejsce w dniu 5 maja 2013 r. brat skarżącego faktycznie oświadczył, iż nie mieszka on w O.. Nie użył natomiast stwierdzenia, iż nie mieszka w tej miejscowości od kliku miesięcy. Brat skarżącego ponownie rozpytany został na tą okoliczność w dniu 28 maja 2013 r. trakcie którego potwierdził, iż mieszkał on w O. do końca kwietnia 2013 r. Zdaniem strony skarżącej potwierdzają to podjęte przez nią w dniu 2 maja 2013 r. czynności zmierzające do zameldowania się w R. na pobyt czasowy, na okres jednego roku, gdyż w tym dniu złożyła w Urzędzie Miasta w R. wniosek o zameldowanie. Wniosek ten nie został przyjęty, gdyż nie został przedłożony tytuł prawny do lokalu. Pracownik urzędu złożył jednak na wniosku parafkę, opatrzoną datą. Po dostarczeniu tytułu prawnego wniosek został pozytywnie rozpatrzony, o czym raportem z dnia 13 maja 2013 r. strona skarżąca poinformowała Komendanta Powiatowego Policji w R.. Na okoliczność zamieszkiwania w O. przez skarżącego wskazuje – w jego ocenie – również to, iż przez cały czas, konsekwentnie, stosował przepisy ustawy o Policji w zakresie świadczeń pieniężnych przynależnych funkcjonariuszom, w związku z ich miejscem zamieszkania. Z miejscem tym związane są dwa świadczenia pieniężne: 1) świadczenie z tytułu zwrotu kosztów dojazdu oraz 2) świadczenie z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Na zakończenie wyjaśnił, że zarówno w pierwszym, jak w drugim przypadku wskazywał konsekwentnie, jako miejsce zamieszkania – O., a należne mu świadczenia były w niższej wysokości niż te, które należne są mu z chwilą zamieszkania w R.. Wskazał, że mieszkając w O. przysługiwało mu świadczenie pieniężne z tytułu zwrotu kosztów dojazdu w cenie biletu PKS, na trasie O. - K., w kwocie 180 złotych. Natomiast z tytułu zamieszkiwania w R., przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu również w cenie biletu PKS, na trasie R. - K., w kwocie 218 złotych. W tym zakresie – jak zaznaczył – Komendant Powiatowy w R. zajął odmienne stanowisko twierdząc, iż w przypadku dojazdu z R. przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w cenie biletu kolejowego, w kwocie 133 złotych. Zdaniem skarżącego organ nie zastosował kryterium dogodności dojazdu. Wspomniał przy tym, iż w R. miejsce zamieszkania skarżącego od najbliższego przystanku PKS dzieli odległość 230 metrów, a od dworca kolejowego - 1,8 km. Sprawa ta – jak przypomniał – jest przedmiotem odrębnej skargi. Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. I OSK 395/14 oddalającym skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/G1 222/14 zawiesił postępowanie ze skargi na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Podsumowując – niejako na marginesie – zaznaczył, że przez długi okres czasu w ogóle nie pobierał świadczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu. Od 2006 r. do końca sierpnia 2012 r. pełnił służbę w Posterunku Policji w R., w okresie czerwiec - sierpień był delegowany do Posterunku Policji w K.. Przez cały ten czas nie pobierał świadczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu, gdyż O. nie była miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby. Czas przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego na trasie O. - R. przekraczał bowiem 2 godziny w obie strony. Gdyby w przeszłości skarżący wskazywał R. jako swoje miejsce zamieszkania, takie świadczenie mógłby otrzymać. W przypadku świadczenia z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wskazując jako miejsce zamieszkania O. skarżący pobierał to świadczenie w wysokości przysługującej na 1 osobę (w miesiącu kwietniu 2013 r. - 195,30 złotych). Natomiast z chwilą zamieszkania w R. świadczenie to przysługuje mu w wymiarze na 2 osoby, tj. na niego i na jego syna – w miesiącu lipcu 2013 r. w wysokości 426,80 złotych. W jego opinii okoliczności te wskazują, iż nie miał on żadnego motywu, aby wskazywać nieprawdziwe miejsce zamieszkania. Wniosek jego – jak uznał – "w tym zakresie został jednak przez organ zignorowany", a organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej unormowaną w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu określenia rzeczywistego (obiektywnego) stanu faktycznego. Tymczasem – jak stwierdził – w opisywanej sprawie organ ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń dokonanych przez Komisariat Policji w G., czyli uwzględnił tylko ten materiał, który pozwolił mu na wydanie negatywnego dla niego rozstrzygnięcia, w ogóle wykluczając go z udziału w toczącym się postępowaniu. W jego toku, co zarzucił organom, nie był w ogóle informowany o wykonywanych czynnościach, nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym jego stadium, a także przed wydaniem rozstrzygnięcia nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Działanie takie narusza wprost zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, unormowaną w art. 10 Kpa. Wyraził także pogląd, że "(...)Taki, a nie inny sposób prowadzenia czynności, w opinii skarżącego wskazuje na to, że organ usilnie dążył do wszczęcia wobec niego procedury dyscyplinarnej, przemilczając niewygodne dla niego fakty, które skutkowały by pozytywnym dla skarżącego zakończeniem sprawy. Organ pomija również fakt, iż skarżący wniosek o zwrot kosztów dojazdu, będący przedmiotem tej sprawy, złożył nie w dniu 27 kwietnia 2013 r. a w dniu 7 grudnia 2012 r. Tego dnia wystąpił bowiem raportem do Komendanta Powiatowego Policji w R. o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Raport ten został zarejestrowany w Komisariacie Policji w K. pod l.dz. [...]". Takie działanie – w jego ocenie – narusza zasada ekonomiki procesowej, wyrażoną w art. 12 Kpa. Zgodnie nią, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W przedmiotowej sprawie na wniosku z dnia 24 kwietnia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w R. wydał pisemne polecenie wysłania telegramu do Komisariatu Policji w G., celem dokonania ustaleń czy skarżący mieszka w O. Polecenie to datowane jest na 25 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego polecenie to zostało wydane bez umocowania w przepisach prawa. W aktach brak też jakichkolwiek informacji, z których wynikałoby, na jakiej podstawie organ powziął wątpliwości, co do wiarygodności oświadczenia skarżącego w zakresie miejsca zamieszkania. Wskazane w rozstrzygnięciu przepisy zawierają normy techniczno-procesowe, nierzutujące w żaden sposób na charakter świadczenia, które przysługuje uprawnionym do niego podmiotom z mocy samego prawa (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Wykazanie uprawnienia jest kwestią działania starającego się o uzyskanie zwrotu kosztów. Jedyną czynnością, jaką – jego zdaniem – mógł przeprowadzić organ było wezwanie wnioskodawcy do wykazania za pomocą świadków, że zamieszkiwał we wskazanej przez siebie miejscowości. W dalszej kolejności formułując zrzuty pod adresem organu i oceny jego działań, podał, że: po pierwsze – organ nie powinien samodzielnie podejmować działań, celem ustalenia uprawnienia skarżącego do uzyskania objętego skargą świadczenia; po drugie – organ w zupełnie nieuprawniony sposób w toku czynności z zakresu prawa administracyjnego zastosował art. 307 Kpk, i dokonał w sprawie administracyjnej "czynności sprawdzających". Tak bowiem, a nie inaczej – w jego opinii – należy interpretować polecenie dokonania ustaleń w miejscu zamieszkania skarżącego; po trzecie – organ rozpytując brata skarżącego naruszył art. 67 § 1 Kpa i art. 72 § 1 Kpa, co skutkuje, że czynność ta, jako niedopuszczalna forma działania, z mocy samego prawa jest obarczona tak rażącą wadą prawną, i jest nieważna; po czwarte – organ pozbawił stronę prawa udziału w wykonywanych czynnościach, prawa zadawania pytań oraz wypowiedzenia się w sprawie. W końcowej części skargi stwierdził, że "(...)Sposób podejmowania i przeprowadzania działań przez Komendanta Powiatowego Policji w R. odbywał się z rażącym naruszeniem elementarnych przepisów prawa administracyjnego nakazujących czynny udział strony w postępowaniu. Czynności przeprowadzono w sposób nierzetelny i niekompetentny, z pogwałceniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co bezpośrednio skutkowało przyjęciem niekorzystnych dla skarżącego ustaleń, wysnuciem tezy o rzekomym oszustwie, a w dalszej kolejności wszczęciem czynności wyjaśniających pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej, a następnie postępowania dyscyplinarnego, a w końcu skierowaniem zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa do prokuratury (postępowanie w tej sprawie, które toczyło się w Prokuraturze Rejonowej w Z., sygn. [...], zostało umorzone z powodu braku znamion czynu zabronionego - załącznik nr 4)". Równocześnie uznał, że "sposób podejmowania i przeprowadzania działań przez Komendanta Powiatowego Policji w R., zdaniem skarżącego, odbywał się w sposób podważający autorytet Policji, a także skarżącego jako jej funkcjonariusza. Wskutek nierzetelnego przeprowadzenia czynności z zakresu administracji publicznej, organ doprowadził do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, w toku którego rozpytywano osoby postronne celem ustalenia, czy funkcjonariusz Policji w danym miejscu zamieszkuje czy też nie. Mogło to wzbudzać podejrzenie rozpytywanych w stosunku do Policji. Osoby te mogły uznać, że w szeregach Policji są osoby podejrzewane o jakieś niesprecyzowane, sprzeczne z prawem działania. W kontaktach funkcjonariuszy Policji ważne jest pogłębianie zaufania do organów Państwa Polskiego, a także legalizm działania. Cech tych niestety nie sposób dopatrzyć się w działaniach Komendanta Powiatowego Policji w R.. Działania te bezpośrednio naruszyły również prywatność skarżącego. Organ doprowadził do sytuacji, w której skarżący zmuszony jest tłumaczyć się z swojego prywatnego życia. Na dodatek angażuje się do tego i niepokoi jego rodzinę. Rozpytuje się sąsiadów, co rodzi nieuzasadnione podejrzenia i plotki. Tego typu działania zdaniem skarżącego są niedopuszczalne, są sprzeczne z porządkiem państwa prawa". Mając to na uwadze wniósł, jak wskazano na wstępie. Złożenie skargi poprzedziły następujące czynności organu. Pismem z dnia 17 maja 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w R. odmówił stronie zwrotu kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania, tj. z miejscowości O. do miejsca pełnienia służby, tj. do K. za okres do 1 października 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. W motywach podał, zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 4 tej ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zaznaczył, że z dokonanych przez Komisariat Policji w G.ustaleń wynika, że w okresie, za który strona ubiega się o wypłatę należności, nie zamieszkiwała w miejscowości O. przy ul. [...], w związku z czym nie spełnia warunków do przyznania przedmiotowego świadczenia. W wyniku zaskarżenia tej czynności – rozpoznając sprawę ponownie, po przedstawionych (w powyżej prezentowanej części przebiegu postępowania) rozstrzygnieciach procesowych – organ ostatecznie pismem z dnia 14 maja 2015 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 maja 2013 r. (l.dz. [...]) i odmówił wypłaty należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości O. do miejscowości pełnienia służby w K. za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. W konsekwencji czynność ta – jak wskazano na wstępie – została zaskarżona, a treść skargi, jej zarzuty i argumenty przytoczono powyżej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Podtrzymując je zasadniczo uznał, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów dotyczących – co do zasady – ekonomiki, szybkości i sposobu prowadzenia postępowania organ podał, że ponieważ raport wystosowany przez funkcjonariusza nie był zgodny z obowiązującym wzorem dokumentu, który został określony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w Załączniku nr 1 do pisma z dnia 13 kwietnia 2012 r. dotyczącego zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz jednostek terenowych Policji województwa [...], to referent sprawy wielokrotnie telefonicznie kontaktował się ze stroną, która wielokrotnie oświadczała, iż "pamięta o sprawie i w najbliższym czasie złoży odpowiedni wniosek". Czynności te – na co zwrócił uwagę – zostały udokumentowane notatką służbową z dnia 28 lutego 2013 r. Ostatecznie strona zwróciła się do organu – na prawidłowym druku – z wnioskiem dnia 18 lutego 2013 r. (data wpływu do organu to 28 luty 2013 r). o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości O. do miejscowości pełnienia służby tj. K. od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2012 r., w wysokości ceny biletu PKP. Wniosek ten został załatwiony pozytywnie, a świadczenie zostało wypłacone. Następnie funkcjonariusz ten zwrócił się ponownie do Komendanta Powiatowego Policji w R. wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości O. do miejscowości pełnienia służby tj. K. od dnia 1 października 2012 r. W trakcie rozpatrywania wniosku Komendant Powiatowy Policji w R., na podstawie zasłyszanych informacji, powziął wątpliwość, co do aktualnego miejsca zamieszkania strony, a tym samym co do należności wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie, w zaistniałej sytuacji zasadnym było potwierdzenie wskazanego we wniosku adresu zamieszkania wnioskodawcy. W związku z tym pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. zwrócono się do Komisariatu Policji w G. o dokonanie ustaleń czy asp.sztab. Z.M. zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku, tj. w miejscowości O., ul. [...]. W odpowiedzi z dnia 15 maja 2013 r. przesłaną drogą telegraficzną za nr [...], wskazano, że strona "od kilku miesięcy nie zamieszkuje pod adresem: O., ul. [...]". Organ zaakcentował, że w toku prowadzonych czynności nie było konieczności dalszej weryfikacji tego ustalenia, gdyż dla niego notatka ta "miała walor dowodu w sprawie i nadal taki posiada, nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, iż zawiera nieprawdę". Na zakończenie zaznaczył, iż w związku ze zmianą rozkładu jazdy autobusów od dnia 21 grudnia 2012 r. na trasie O. - K., brak było od tego dnia chociażby jednego połączenia, które zapewniałoby stronie dojazd do miejsca pełnienia służby za pośrednictwem autobusu lub kolei i z powrotem, w ciągu dwóch godzin w powiązaniu z godzinami pełnienia przez niego służby. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku uznania przez Sąd roszczenia strony za zasadne, to – "jeśli w ogóle jest ono zasadne", to jedynie do dnia 20 grudnia 2012 r., z uwagi na wskazaną wyżej okoliczności. Po tej dacie – jego zdaniem – roszczenie jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej Ppsa), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota sporu sprowadza się – co do meritum – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie ziściły się przesłanki statuujące prawo strony skarżącej do uzyskania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem określone w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji – jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie jak wywodzi organ. Kluczowym dla sprawy jest ustalenie czy wskazany we wniosku lokal mieszkalny położony w miejscowości – O. w czasie ubiegania się strony o objęte skargą świadczenia wypełnił przesłankę "lokalu zajmowanego". Podejmując się udzielenia odpowiedzi na to pytanie wstępnie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten expressis verbis normuje, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi łącznie spełnić dwie przesłanki: pierwszą – zajmować lokal mieszkalny i drugą – lokal ten musi być położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Jeżeli te przesłanki występują łącznie, to policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot "przysługuje" nie pozostawia organowi wyboru, co do sposobu zachowania. Mianowanie policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, że uzyskuje on prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, ex lege – z mocy prawa, a nie z woli czy decyzji organu. Tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do zwrotu kosztów dojazdów jeżeli wypełnia przesłanki ustawowe (przytoczone powyżej). Toteż ażeby mogło dojść do realizacji i wykonania wniosku o zwrot kosztów dojazdu, warunkiem niezbędnym, czyli warunkiem sine qua non, jest dokonanie za każdym razem weryfikacji wniosku pod kątem, czy strona zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Uwaga ta jest istotna, gdyż w przedmiotowej sprawie wątpliwości – zdaniem organu – budzi wystąpienie pierwszej z nich, czyli "zajmowanie lokalu, aczkolwiek zarówno organ, jak i strona odnoszą ją de facto do "zamieszkiwania". Prawo to – zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem – jest prawem podmiotowym policjanta. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i to w wysokości już w tym przepisie określonej, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy zwrot "przysługuje". Przepisy ustawy o Policji nie nakładają żadnych obowiązków i powinności w związku z realizacją tego prawa. Niemniej jednak nie jest ono niczym nieograniczone. Prawo to doznaje ograniczenia w przypadku, wymienionym expressis verbis w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji stanowiącym, że zwrot kosztów, o których mowa w jego ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Nie jest to zatem prawo podmiotowe bezwzględne. Oznacza to, że do jego ziszczenia ustawodawca wymaga, zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, przy braku przesłanki negatywnej wymienionej a ust. 2 tegoż artykułu. Toteż musi wystąpić okoliczność mająca wpływ na jego zmaterializowanie, jaką niewątpliwie jest "zajmowanie lokalu" w pobliskiej miejscowości, gdyż stanowi ona o wypełnieniu ustawowej przesłanki wprost tak sformułowanej. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Nie jest to jednak sporne w przedmiotowej sprawie, wymaga tylko zauważenia, gdyż sporne jest czy strona w ogóle zajmowała lokal w miejscowości pobliskiej od miejsca pełnienia służby, a wskazany we wniosku. Z uwagi na zarysowany w sprawie spór podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie posłużył się pojęciem "zamieszkiwania" a "zajmowania lokalu". Toteż należy uznać, że z dla realizacji prawa określonego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji – jako, że pojęcia te nie są one tożsame w aspekcie prawnym – ustawodawca wymaga ażeby policjant "zajmował lokal" w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, czyli był niejako w jego posiadaniu i dysponowaniu. Zajmowanie lokalu, jako przesłanka lex specialis, nierozerwalnie łączy się z prawem do uzyskania zwrotu kosztów dojazdów. Ponieważ ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "zajmowania lokalu" ale też "zamieszkiwania", którym to pojęciem posługuje się dość często normując prawa i obowiązki policjanta, to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulacje zawarte w przepisach kodeksu cywilnego. Ustawodawca w ustawie o Policji normując w art. 88 – prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, w ust. 4 podał, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W tej sytuacji wprost określił odległość pomiędzy miejscem pełnienia służy a miejscem położenia przydzielonego lokalu, wskazując, że liczona jest ona od "stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby". Analogicznie – w aspekcie wyróżnienia pojęcia "zamieszkania" – odniósł się normując tryb wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, wskazując krąg podmiotów których ona dotyczy, jako jej adresatów, czyli wszystkie osoby "zamieszkałe w tym lokalu". Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej kc) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei zgodnie z art. 28 kc można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, co oznacza że miejscem zamieszkania danej osoby jest ta miejscowość, w której w większym stopniu niż w innych, koncentruje się jej aktywność życiowa. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: a) przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i b) zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m.in. zakup domu, czy mieszkania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o miejscu zamieszkania nie przesądza wyłącznie samo zatrudnienie w danej miejscowości. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną – tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. . Posłużenie się w ustawie o Policji – przy normowaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – pojęciem "zajmowania lokalu" uznać należy za słuszne gdyż uwzględnia cel jakiemu służy, jak i uwarunkowania społeczno-gospodarcze. Wszak można zajmować lokal, w którym się nie mieszka w rozumieniu art. 26 kc, a przebywa się w nim i posiada się prawa do dysponowania nim chociażby w określonych celach, jak np. w celu skrócenia drogi dojazdu do pracy. Niejednokrotnie osoba nabywa lokal i zajmuje go jednakże nie zamieszkuje w nim. Ustawa o Policji nie uzależnia korzystania z prawa do zwrotu kosztów stanowiących przedmiot skargi ani od zamieszkania, ani nawet od zameldowania, a jedynie od "zajmowania" lokalu. Ustalenie miejsca stałego pobytu i zamieszkania dla potrzeb wypełnienia norm art. 93 ustawy o Policji nie jest ani potrzebne, ani zasadne, gdyż ustawodawca wymaga ustalenia okoliczności "zajmowania lokalu". Z tego też powodu dla oceny tego miejsca – rację ma organ Policji – nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest natomiast uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście dany lokal zajmuje albowiem w związku z tym dochodzi do rozdysponowania środków publicznych. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie uczyniono tego w sposób właściwy. Organ uznał bowiem, że osoba nie mieszkała w czasie objętym wnioskiem w miejscowości O., najprawdopodobniej mieszkała w tym czasie w R.. Jednakże nie wiadomo – gdyż nie poczynił w tym zakresie ustaleń – czy nie zajmowała lokalu z miejscowości O., chociażby w celu skrócenia czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Okoliczność, że brat strony skarżącej oświadczył, że nie mieszkała ona od kilku miesięcy w domu położonym w O. nie wyjaśnia czy jednocześnie nie zajmowała go (nota bene, jak wynika z akt sprawy był i jest to jej dom rodzinny), czy przebywała w nim czy nie, czy nocowała w nim, czy też nie, a także czy znajdowały się tam jej rzeczy, czy też nie. Ponieważ poza sporem jest, że funkcjonariusz nie zajmował lokalu w miejscu pełnienia służby. Organ dostrzega i wskazuje okoliczność zamieszkiwania strony poza miejscem pełnienia służby, ale nader rygorystycznie proceduje w sprawie załatwienia jej wniosku. Podważając jego prawdziwość nie obalił zwartych w nim twierdzeń ale też nie dowiódł o ich nieprawdziwości. Bez wątpienia strona skarżąca musiała ponieść koszty związane z dojazdem do miejsca pełnienia służby a rolą organu jest ustalenie ich wysokości, kierując się przesłankami art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zwłaszcza gdy neguje prawdziwość danych zawartych we wniosku. Ponieważ okoliczność ta nie została wykazana Sąd nie mógł przychylić się do wniosku strony sformułowanego w pkt 2 skargi, w zakresie "uznania uprawnienia skarżącego do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. z miejscowości O. do miejscowości K., za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. w cenie biletu miesięcznego PKS". Resumując Sąd stwierdza, że wniosek o zwrot kosztów dojazdu każdorazowo musi podlegać weryfikacji pod kątem zaistnienia przesłanek pozytywnych i braku przesłanek negatywnych. Zatem położenie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez policjanta ubiegającego się o to świadczenie w aspekcie wypełnienia przesłanki "miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby" – nie jest, z uwagi na konstrukcję tegoż uprawnienia – prawnie obojętne, zwłaszcza wobec powziętych przez organ wątpliwości, co do prawidłowości danych zawartych we wniosku. Przeciwnie okoliczność ta musi zostać ustalona w sposób pewny, nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości, gdyż dysponowane są środki publiczne, których wydatkowanie podlega dyscyplinie finansów publicznych. I o ile organ nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku, bo jest to wyłączne uprawnienie strony, nawet jeżeli posiada wiedzę z urzędu o okolicznościach mających wpływ na jego zrealizowanie, to nie oznacza, że nie ma prawa weryfikacji danych w nim zawartych, wręcz ma taki obowiązek. Dopiero prawidłowo zweryfikowany wniosek zostaje pozytywnie lub negatywnie oceniony a w rezultacie wykonany. Dla uzyskania objętego skargą świadczenia musi zostać w sposób nie budzący wątpliwości wykazane położenie zajmowanego przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez niego służby. Dopiero wówczas, gdy okoliczność ta jest spełniona, przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Brak zatem ustalenia okoliczności istotnych dla jego uzyskania – w realiach przedmiotowej sprawy – czyni czynność odmowną przedwczesną. Resumując Sąd podkreśla, że organ – w przypadku stanowiska odmiennego od prezentowanego przez wnioskodawcę we wniosku o zwrot kosztów dojazdu – ma obowiązek odnieść się do przedstawionych w nim okoliczności i argumentów, uzasadnić powody ich nieuwzględnienia oraz przedstawić motywy wskazujące na zasadność prezentowanego twierdzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 Ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.