IV SA/Gl 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zastępca Kierownika Sekcji ds. Świadczeń I Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia [...] r., Nr [...] odmówił przyznania M.W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką - B.W. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, wnioskodawca nie spełnia jednego z wymogów określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, koniecznych do uzyskania prawa do tego świadczenia, bowiem nie wykazał, iż zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 20 sierpnia 2013 r. M.W. wykonywał pracę zarobkową w miesiącu kwietniu 2013 r., zaś od czerwca 2013 r. zarejestrowany był w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wobec tego nie można przyjąć, że zrezygnował z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Od powyższej decyzji M.W. wniósł w terminie ustawowym odwołanie, wskazując w szczególności na to, że matka jest po udarze mózgu, który przebyła w lipcu 2011 r. i od tej pory wymaga stałej opieki. Sprawuje stale opiekę nad matką , przy czym w kwietniu 2013 r. podjął na krótko (15.04. – 22.04.2013 r.)pracę, w celu poprawy sytuacji materialnej. Musiał jednak z niej zrezygnować, bowiem brat nie był w stanie opieki takiej sprawować. Rejestracji jako bezrobotny dokonał, nie będąc świadomy możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby mieć ubezpieczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 428 uchylił powyższą decyzję Kolegium. Sąd formułując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zauważył, że ustalenia Kolegium w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki rezygnacji strony z zatrudnienia dokonane zostały tylko na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w C. z dnia 20 sierpnia 2013 r. oraz informacji o rezygnacji skarżącego z pracy przed wydaniem tego orzeczenia w kwietniu 2013 r., natomiast nie odniesiono się do orzeczenia ZUS wydanego w lipcu 2012 r., potwierdzającego konieczność sprawowania przez stronę opieki nad matką. Ponadto, zdaniem Sądu, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić licząc od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...]i przyznało M.W. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką - B.W. na okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r., w wysokości 520,00 zł. miesięcznie. Jak wskazano w uzasadnieniu, Kolegium kierując się wskazaniami Sądu wyrażonymi w powyższym wyroku, uznało za spełnioną przesłankę rezygnacji zatrudnienia przez stronę w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. M.W. w skardze z dnia 6 maja 2015 r. kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosi o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r., kwestionując okres czasu na jaki świadczenie zostało przyznane. Organ odwoławczy, jak zauważa, dysponował orzeczeniem o niezdolności do pracy jego matki z dnia 20 lipca 2013, z którego wynika, iż niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji ma charakter trwały. Decyzja Kolegium, przyznająca świadczenie na okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r., została wydana z dnia [...] r., wobec czego skarżący był pozbawiony możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku od 31 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii uzyskania świadczenia od 31 października 2014 r. Kolegium uznało, iż jest to uzależnione od złożenia wniosku przez stronę (skarżącego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: u.ś.r.), w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji tj. do 1 stycznia 2015r. Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasiłek ten, co wynika z analizy art. 24 ust. 1 i 3 u.ś.r., ma charakter okresowy, a więc przyznawany jest na okres zasiłkowy wskazany w art. 3 pkt. 10 tej ustawy tj. od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczenia. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana zgodnie z powyższymi zasadami, na okres zasiłkowy od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r., skrócony ze względu na złożenie wniosku przez skarżącego w dniu 10 grudnia 2013r. (k. 13 akt sprawy administracyjnej). W ocenie Sądu, mimo formalnej poprawności tej decyzji narusza ona prawo w stopniu istotnym ze względu na pozbawienie, w istocie rzeczy, możliwości dochodzenia przez skarżącego publicznego prawa podmiotowego do specjalnego zasiłku opiekuńczego naakolejne okresy zasiłkowe tj. od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Przyczyna takiego stanu rzeczy jest przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie przyznania tego świadczenia, w ramach którego na żadnym jego etapie skarżący nie uzyskał informacji (pouczenia) o tym, że świadczenie to ma charakter okresowy i zamierzając uzyskać do niego prawo na kolejny okres zasiłkowy powinien złożyć stosowny (kolejny) wniosek. Wiedzę o tym, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest tylko zasiłek na okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014r., mógł nabyć dopiero od daty doręczenia decyzji Kolegium z dnia [...] r., a więc już po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia na kolejny okres zasiłkowy, który rozpoczynał się od 1 listopada 2014 r., a więc ok. 6. miesięcy wcześniej. Wcześniejsze decyzje zapadłe w tej sprawie informacji takiej nie zawierają, co więcej, z akt postępowania nie wynika, aby organ udzielił jej wnioskodawcy przy innej okazji. Przyjdzie ponadto przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło dlaczego zasiłek przyznany został na okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę in fine Kolegium informuje skarżącego o konieczności złożenia kolejnego wniosku na nowy okres zasiłkowy. Informacja ta, co gorsze, wprowadza w błąd zainteresowanego, bowiem termin do złożenia wniosku dawno już minął (zakładając, że miałby to być kontynuacja świadczenia), a przywrócenie tego terminu nie jest możliwe (ma on charakter materialnoprawny). Zdaniem składu orzekającego, w tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką należało potraktować jako wniosek o przyznanie prawa do tego świadczenia nie tylko za wskazany w decyzji Kolegium okres zasiłkowy, ale także za kolejny okres zasiłkowy od 1 listopada 2014r. do 31 października 2015 r., a także za następujący po nim okres zasiłkowy od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. Ten ostatni jest o tyle uzasadniony, że sprawa wraca do ponownego rozpoznania przez Kolegium i ewentualne załatwienie tej sprawy do dwu pierwszych okresów zasiłkowych pozbawiałoby skarżącego możliwości dochodzenia prawa do świadczenia okres kolejny. Wobec powyższego, gwarancją zachowania przez skarżącego publicznego prawa podmiotowego do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przyjęcie stanowiska, iż przedmiotem wniosku z dnia 12 grudnia 2013 r. było to świadczenie, nie odnoszone tylko do pierwszego okres zasiłkowego, ale także do okresów po nim następujących. Mając na względzie powyższe, ze względu na istotne naruszenie prawa procesowego, w tym art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 8 i 9 k.p.a., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych w wyroku wywodów, przy czym organ będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.