IV SA/Gl 672/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z dnia 8 października 2013 r. nr 218/XXVI/2013 w przedmiocie upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana. Uchwałą Nr 218/XXVI/2013 z dnia 8 października 2013 r. Rada Gminy Kłomnice upoważniła R.G. - Kierownika Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w Gminie Kłomnice do wydawania decyzji w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Gminy Kłomnice wskazała art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Wójtowi Gminy Kłomnice powierzono wykonanie tejże uchwały wskazując, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdzie opublikowano ją w dniu 10 października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 6102). Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Z kolei art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o możliwości tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych w celu wykonywania zadań, jak również o możliwości zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zatem, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej: kierowników gminnych jednostek pomocniczych, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. W ocenie organu nadzoru za sprzeczny z prawem uznać jednak należy przepis § 1 uchwały, mocą którego Rada Gminy Kłomnice upoważniła R.G. - Kierownika Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w Gminie Kłomnice do wydawania decyzji, w trybie art. 70b ustawy o systemie oświaty w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Należy bowiem podkreślić, iż jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, utworzone na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, powoływane są wyłącznie w celu realizacji zadań wymienionych w art. 5 ust. 7 ustawy. Tak więc, do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zawarty w treści art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty katalog zadań, które mogą być realizowane przez jednostkę obsługi ekonomiczno-administracyjną szkół jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że organ nie jest uprawniony do nakładania na zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół zadań wykraczających poza ten katalog. W związku z powyższym nie można upoważnić Kierownika tego Zespołu do wydawania decyzji w zakresie dofinansowania pracodawcom kosztów kształcenia pracowników młodocianych. Zauważyć należy, że analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 876/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że: "jednoznacznie usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a takimi kwestiami w sposób oczywisty wykraczający poza wskazany przedmiot działalności jest wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kłomnice wniósł o jej oddalenie w całości uznając, że kwestionowana uchwała została podjęta z zamiarem sprecyzowania podstawy do załatwiania spraw związanych z profilem działalności Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w Gminie Kłomnice. Natomiast art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do udzielenia takiego upoważnienia, w zakresie załatwienia spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, w tym między innymi kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie, przedmiot sądowej kontroli zgodność z prawem stanowi akt prawa miejscowego uchwała Rady Gminy Kłomnice z dnia 8 października 2013r., która upoważniła R.G. - Kierownika Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w Gminie Kłomnice do wydawania decyzji w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie art. 70b ustawy o systemie oświaty. Zważywszy na przywołaną treść § 1 tej uchwały trzeba mieć na uwadze, iż na podstawie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w jego ust. 1. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Ten ostatni przepis stanowi o możliwości tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych w celu realizacji zadań, jak również o możliwości zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowym. Należy zatem wnioskować, że rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, kierowników jednostek pomocniczych, jednostek organizacyjnych, jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. Upoważnienie, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest zleceniem funkcji orzecznictwa administracyjnego. Jak trafnie zauważa Dorota Dąbek (glosa do wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 maja 2006 r., I SA/Ke 441/05, PPP 2007, nr 4, s. 71), "w przypadku uregulowanym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym znajduje wyraz tzw. dekoncentracja zewnętrzna (M. Augustyniak, Status prawny...), wskutek czego, "w przeciwieństwie do osób upoważnionych przez wójta, podmioty upoważnione na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym działają jednak we własnym imieniu, a nie w imieniu rady czy wójta, ergo wskutek upoważnienia uzyskują status organu" (J. Murzydło, Reprezentacja...). W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia ze zleceniem funkcji orzeczniczej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, która ma charakter normatywny. Sprawia to, że: "w przypadku upoważnień, o jakich mowa w art. 39 ust. 4, zmiana piastuna kompetencji organu upoważnionego nie powoduje wygaśnięcia upoważnienia. Jest ono nadal ważne, gdyż nie zostało udzielone żadnej indywidualnie określonej osobie, lecz organowi jednostki organizacyjnej gminy" (M. Szewczyk, Udzielanie upoważnień...). Upoważnienie zawarte w tym przepisie dotyczy delegacji uprawnień decyzyjnych na organy jednostek pomocniczych oraz organy jednostek i podmiotów, przy pomocy których gmina wykonuje przypisane jej zadania gminy (tzw. gminne jednostki organizacyjne). Tymczasem, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Kłomnice imiennie upoważniła R.G. - Kierownika Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w Gminie Kłomnice do wydawania decyzji w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, na co nie zezwala art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Poczynione rozważania wskazują, że wójt może przenieść kompetencje na inny organ jednostki organizacyjnej gminy, przy pomocy której gmina wykonuje przypisane jej zadania, ale nie imiennie na konkretną osobę. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała wywołuje także skutki na zewnątrz wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko prezentowane w skardze, iż wymieniony w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty katalog jest zamknięty, jak również, że związku z tym istotne jest znaczenie użytego przez ustawodawcę w tej regulacji pojęcia "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 134/09, wskazał, że: "przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Ponadto, przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu, lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji." (cytat). Zatem użyte w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Potwierdza to również treść art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując jednoznacznie na decyzję jako formę działania wójta i organu upoważnionego na podstawie art. 39 ust. 4 tej ustawy. W kontekście powyższych rozważań upoważnienie, jakiego Rada Gminy Kłomnica udzieliła w § 1 zaskarżonej uchwały nie uzasadniało prawa do wydawania decyzji administracyjnych przez imiennie wskazaną osobę i nie może być uznane za działanie w granicach prawa. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co orzeczono w sentencji. Stosownie do postanowień art. 152 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi, należało orzec, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w tym ostatnim przepisie instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła podstawę decyzji jako indywidualnych aktów stosowania prawa, dlatego też Sąd, zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych młodocianych pracowników, mieszkańców Gminy Kłomnice, na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności w całości.