IV SA/Gl 675/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Tadeusz Michalik NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant stażysta Wojciech Kaczmarzyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. G. O. złożył w Sądzie Rejonowym Wydziale [...] Pracy w S. dwa pozwy przeciwko "A" Sp. z o.o. o odszkodowanie z tytułu wypowiedzenia umowy o pracę oraz o przywrócenie do pracy z tytułu dyscyplinarnego rozwiązania stosunku pracy. Obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania. Z tych względów wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] w/w sąd: 1) zasądził od pozwanej na rzecz powoda G. O. [...] złotych z ustawowymi odsetkami od dnia [...] r. do dnia zapłaty, 2) umorzył postępowanie o świadczenie z Funduszu Socjalnego i o zapłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie wynagrodzenia i o ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, 3) w pozostałej części powództwo oddalił, 4) zasądził od powoda na rzecz pozwanej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku apelacji powoda od w/w orzeczenia sądu, wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. Wydział [...] Pracy zmienił zaskarżony wyrok w pkt 3 i 4 sentencji w ten sposób, że zasądził od pozwanego na rzecz powoda tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia kwotę [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] r. Wyrok ten został w dniu [...] r. opatrzony klauzulą wykonalności. W dniu [...] r. G. O. zarejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny. Nie udokumentował jednak w tym dniu osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia łącznie przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Z tych też powodów decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił G. O. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zainteresowany potwierdził odbiór tej decyzji w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. G. O. zwrócił się do Rejonowego Urzędu Pracy w J. z prośbą o ponowne rozpatrzenie "uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych w związku z wyrokiem sądowym". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej w skrócie: K.p.a, Prezydent Miasta J. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania G. O. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W/w rozstrzygnięcie stało się następnie przedmiotem zażalenia G. O. z dnia [...] r., skierowanego do organu drugiej instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Następnie przywołano treść art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003, Nr 58, poz. 514 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia organ odnotował, że postanowieniem z dnia [...] r. zawieszono postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla G. O. z uwagi na zamiar Sp. z o.o. "A" złożenia wniosku o kasację od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. Z tych względów przedstawiciel zarządu tej spółki, w piśmie z dnia [...] r., wyjaśnił, że treść świadectwa pracy G. O. nie została zmieniona a odszkodowanie nie zostało wypłacone. Wojewoda podkreślił dalej, że z informacji uzyskanych od "A" w dniu [...] r. wynika, że dawny pracodawca odwołującego złożył w dniu [...] r. "wniosek o kasację do Sądu Najwyższego" od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. Mając to na uwadze organ orzekający zauważył, że nie jest obecnie możliwe stwierdzenie, czy "A" wypłaci odwołującemu odszkodowanie za niezgodne z przepisami rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy. Nie ma także możliwości wskazania okresu, za który przyznano odwołującemu odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez tego pracodawcę stosunku pracy. Z tych przyczyn uznano za słuszne postanowienie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. O., opisując przebieg postępowania administracyjnego, wniósł o zbadanie zgodności z prawem postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja (postanowienie) nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji lub postanowienia również z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] był przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie zatem do jego treści organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Formuła cytowanego wyżej przepisu nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przede wszystkim 3 oraz 4 z w/w elementów. Pierwszy z nich dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kodeks formułuje bowiem wymóg "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W celu podkreślenia tego elementu mówi się o zagadnieniu wstępnym jako zagadnieniu otwartym, tzn. takim, które "nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" ( por. post. NSA z dnia 21 listopada 1996 r., I SA/Kr 519/96, niepubl.). Wskazuje się, że "Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55, zob. też G.Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. I, tom I, s. 806 i nast.). Podkreślenia wymaga, że w nauce i judykaturze mówi się najczęściej o "prawomocnym przesądzeniu" zagadnienia wstępnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Drugi z wyselekcjonowanych elementów w konstrukcji zagadnienia wstępnego, w istocie najważniejszy, to istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (por. uzasadnienia wyroku NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.; z dnia 2 kwietnia 1999 r., III SA 2307/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 19 maja 1998 r., I SA 1874/97, niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa charakteru zależności, należy jednak przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uzasadnienie uch. składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Przytoczone wyżej stanowiska judykatury przesądzają więc w jakich przypadkach rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego winno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego. Na gruncie ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego należało w tym miejscu odnotować, że zagadnieniem uznanym za wstępne był okres, za który przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy. W myśl bowiem art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54 (...). Stosownie z kolei do treści art. 23 ust. 2 do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okres, za który przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy (stosunku służbowego). Bezspornym jest w tej sprawie, że w dacie zarejestrowania we właściwym urzędzie powiatowym G. O. nie udokumentował okresu zatrudnienia uprawniającego go do zasiłku dla bezrobotnych. Przyszło zatem stwierdzić, że zagadnienie uznane za wstępne w postaci odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, zostało rozstrzygnięte już na etapie wyroku Sądu Okręgowego Wydziału [...] Pracy w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Wyrok ten został zaopatrzony w klauzulę wykonalności w dniu [...] r. i tym samym stał się wymagalnym tytułem egzekucyjnym. Wypada w tym miejscu zaakcentować, że z akt sprawy wynika za jaki okres G. O. domagał się wypłaty odszkodowania. Już w piśmie z dnia [...] r., skierowanego do "Sądu Rejonowego Sądu Pracy w S." (akta administracyjne – karta nr [...]) podniósł, że w jego przekonaniu zwolnienie dyscyplinarne ma na celu nie wypłacenie poborów należnych za ustawowy okres wypowiedzenia, który w jego przypadku stanowił trzy miesiące. Na gruncie art. 47¹ Kodeksu pracy przyjmuje się, że "w odniesieniu do wypowiedzenia trzymiesięcznego wysokość odszkodowania jest sztywno ustalona (wynagrodzenie za okres do 3 miesięcy, nie niższe niż za okres wypowiedzenia)" – por. K. Jaśkowski [w:] K. Jaśkowski, E. Maniewska, Kodeks pracy. Komentarz, Zakamycze, 2004, wyd.IV. Należało jednakowoż w tym miejscu zauważyć, że w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne postępowanie administracyjne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. wyrok "WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1102/02, LEX nr 148907"). Tym bardziej, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 555/98, niepubl., z dnia 6 października 1997 r., sygn. akt II SA 14/97, niepubl.). Godzi się zaznaczyć, że wysokość odszkodowania przyznanego skarżącemu z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia, tj. kwota [...] zł, zdaje się przesądzać o losie ewentualnej kasacji od wyroku sądu okręgowego. W myśl bowiem art. 392¹ Kodeksu postępowania cywilnego, kasacja nie przysługuje w sprawach o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż dziesięć tysięcy złotych (...). Warto przy tym zaakcentować, że stosownie do treści art. 20 K.p.c., do wartości przedmiotu sporu nie wlicza się odsetek, pożytków i kosztów, żądanych obok roszczenia głównego. Niezależnie jednak od przytoczonych wyżej rozważań w kwestii dopuszczalności kasacji w sprawie o odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, należy zaznaczyć, że organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie winny przestrzegać przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tych ramach przyszło zauważyć, że organy działały w tej sprawie na podstawie oświadczeń "A" o zamiarze wystąpienia "z wnioskiem o kasację wyroku", którym nie można przyznać wartości dowodowej. Przywołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, winny w tej sprawie skutkować podjęciem działań zmierzających do zweryfikowania oświadczeń pracodawcy G. O.. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, czy organy wystąpiły do właściwego sądu okręgowego z prośbą o potwierdzenie okoliczności związanych z ewentualnym wniesieniem kasacji od wyroku tego sądu. W wyniku ujawnionych wyżej naruszeń, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 P.p.s.a.