IV SA/Gl 681/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazywania drewna osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w J. wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazywanie rodzinom i osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej, drewna pozyskanego z wycinki drzew rosnących na gruntach stanowiących własność gminy i gruntach stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa (§[...] ust. [...] uchwały). W § [...] ust. [...] uchwały, Rada Miejska zobowiązała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. do wskazywania osób, którym należy dostarczyć pozyskane drewno. § [...] uchwały stanowi, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta J.. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). W skardze z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności cytowanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przekazywanie drewna osobom potrzebującym jest formą świadczenia z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym. Zgodnie bowiem z art. 36 pkt 2 lit. e ustawy o pomocy społecznej, świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej to m.in. pomoc rzeczowa. Zatem, kwestie w/w zadań dotyczące zarówno podmiotu odpowiedzialnego za ich wykonanie, jak sposobu ich wykonania zostały już uregulowane ustawowo. Dlatego zawarcie w omawianej uchwale regulacji dotyczących kwestii już unormowanych ustawowo, wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym, stanowi przekroczenie kompetencji uchwałodawczych Rady (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, publ. OSS 2000/1/17). Jednocześnie w § [...] ust. [...] spornej uchwały, Rada Miejska w J. zobowiązała MOPS w J. do wskazywania osób, którym należy dostarczać pozyskane drewno. Organ nadzoru zaznaczył w tym miejscu, że zgodnie z art. 110 ust. 3 ośrodek pomocy społecznej , wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej kieruje się ustaleniami wójta (tu Prezydenta Miasta J.). Przede wszystkim jednak ośrodek pomocy społecznej działa w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Ta zaś określa sposoby udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności w rozdziale 7 zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej." Wojewoda zauważył, że jeśli ustawodawca przyznaje jakieś kompetencje ośrodkowi pomocy społecznej, to nie jest możliwe aby organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, na terenie której dany ośrodek działa, ponownie tą kwestię regulował (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 310/92, publ.: Wspólnota 1993/2/21; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, publ.: OSS 2000/1/17). Strona skarżąca podkreśliła, ze z treści zaskarżonej uchwały wynika, że wykonaniem określonego w niej zadania z zakresu pomocy społecznej, polegającego na przekazywaniu drewna osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej, zajmuje się Prezydent Miasta J.. Natomiast działanie MOPS w J. zostało ograniczone wyłącznie do wskazywania osób, którym należy dostarczyć pozyskane drewno. W § [...] uchwały zamieszczony został zapis, wedle którego wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem skarżącego wskazany zapis świadczy, że intencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było nadanie omawianej uchwale waloru aktu prawa miejscowego. O tym zamiarze świadczy również powołanie w podstawie prawnej tego aktu przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W tych ramach Wojewoda zaakcentował, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryna wyrażają pogląd, że warunkiem uznania danego aktu za akt prawa miejscowego jest wydanie go przez właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego. Ponadto akt ten musi stanowić normy o charakterze abstrakcyjnym, obowiązujące na terenie jednostki samorządu terytorialnego lub jej części, być skierowany do nieokreślonego adresata oraz znajdować wielokrotne zastosowanie, a nie jednorazowe (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/01, publ.: LEX nr 81765; wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, publ.: LEX nr 53377; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 1399/99 publ.: LEX nr 55322; por. M. Szewczyk, K.M. Zieliński, Prawo miejscowe a przepisy gminne, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 1992/1/67, t.1). W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała nie spełnia wyżej wskazanych wymagań. Skoro bowiem brak delegacji ustawowej dla rady do stosowania omawianych przepisów to nie zachodzi jedna z przesłanek do stanowienia aktów prawa miejscowego. Takiej podstawy, nie może stanowić art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniający radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego dotyczących zasad zarządu mieniem gminy na podstawie w/w ustawy. Oprócz przedstawionych wyżej argumentów, przemawia za tym także fakt, że uchwała ta dotyczy również wycinki drzew rosnących na gruntach stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Reasumując, działanie rady w kwestionowanym zakresie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 1999 r., s. 15; por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 534/96, publ.: M. Podatkowy 1997/12/374; por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 2250/01, publ.: OSS 2002/2/46). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. odnotowała, że żądanie Wojewody [...] stwierdzenia nieważności spornej uchwały jest nieuzasadnione. Podkreślono, że podstawowym argumentem, który zaważył o podjęciu zaskarżonej uchwały był fakt, że drewno powstałe w wyniku wycinki drzew jest majątkiem gminy. Drzewa rosnące na gruncie gminy były częścią składową gruntu i przedmiotem takich samych praw rzeczowych jak grunt na którym rosły. Taki walor zachowało drewno wyrobione z wyciętych drzew. Kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie gospodarowania majątkiem gminy w formie aktu prawa miejscowego, daje radzie gminy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Treść § [...] podjętej uchwały jednoznacznie przesądza, że będzie ona wielokrotnie stosowana – ilekroć powstanie majątek gminy w postaci drewna wyrobionego z drzew rosnących na gruntach gminy. Uchwała rozstrzyga zatem co do zasady sposób zagospodarowania takiego majątku gminy. Uchwała nie zawiera ograniczeń terytorialnych przez określenie, w której części (w których dzielnicach) będzie stosowana co oznacza, że będzie obowiązywała na obszarze całej gminy. Uchwała określa też cechy grupy osób którzy będą jej beneficjentami. Nie przesądza zatem kto tę pomoc otrzyma i jest skierowana do nieokreślonego adresata. Te argumenty wskazują, że stanowi ona normę o charakterze abstrakcyjnym, obowiązuje na obszarze całej jednostki administracyjnej, jest skierowana do nieokreślonego adresata i będzie znajdować wielokrotne zastosowanie. Spełnia zatem w całości wymogi aktu prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i było uzasadnionym nadanie jej rangi takiego aktu. Rada Miejska w J. podkreśliła nadto, że również zarzut naruszenia ustawy o pomocy społecznej jest pozorny. Zgodnie z tą ustawą, zadania pomocy społecznej należą do zadań własnych gminy. Zawarte w treści uchwały zobowiązanie MOPS w J. wskazuje, iż rozdysponowanie majątku ma nastąpić z poszanowaniem regulacji ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wniosek sformułowany przez stronę skarżącą, że Prezydent Miasta J. zajmuje się przyznawaniem pomocy, uznać należy za zbyt daleko idący. Wyjaśniono bowiem, że zapis § [...] zaskarżonej uchwały jest konsekwencją przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że wójt wykonuje uchwały rady gminy. Uchwała zawiera rozstrzygnięcie co do zasady gospodarowania takim majątkiem gminy, a nie określa sposobu jej wykonania przez Prezydenta Miasta J.. W szczególności nie wynika z niej, że realizacja pomocy rzeczowej odbywać się będzie na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta J. o przyznaniu pomocy w formie określonej uchwałą. Powierzenie Prezydentowi wykonania uchwały oznacza tylko konieczność podjęcia przez niego działań dla przygotowania majątku (drewna) do wykorzystania zgodnie z założonym celem uchwały (m.in. ustalenia drzew kwalifikujących się do usunięcia i uzyskania zgody na ich wycinkę, wyboru wykonawcy prac, zapewnienia prawidłowego nadzoru, zorganizowania transportu drewna do osób wskazanych przez MOPS w J. oraz zaproponowania Radzie Miejskiej koniecznych środków na te działania w projekcie budżetu gminy). Natomiast kompetencje w zakresie pomocy społecznej powierzone MOPS w J., polegające w tym przypadku na rozdysponowaniu majątku (drewna) wytworzonego w wyniku wymienionych wcześniej działań Prezydenta Miasta J., będą realizowane przez ten ośrodek zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. co oznacza, że kontrola ta dotyczy oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Stosownie do art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy zwanych aktami prawa miejscowego. Treść zaskarżonej uchwały w §[...]pkt. [...] dotyczy częściowo zasad zarządu mieniem gminy (art. 41 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Trzeba zgodzić się z argumentacją organu gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, że drewno powstałe w wyniku wycinki drzew jest majątkiem gminy, albowiem drzewa rosnące na gruncie gminy były częścią składową gruntu i przedmiotem takich samych praw rzeczowych jak grunt na którym rosły. Taki też w istocie walor zachowało drewno wyrobione z wyciętych drzew. Kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie gospodarowania majątkiem gminy w formie aktu prawa miejscowego, daje radzie gminy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Treść § [...] pkt. [...] podjętej uchwały - w jego części tyczącej gospodarowania mieniem gminnym - jednoznacznie przesądza, że będzie ona wielokrotnie stosowana – ilekroć powstanie majątek gminy w postaci drewna wyrobionego z drzew rosnących na gruntach gminy. Uchwała rozstrzyga przeto co do zasady sposób zagospodarowania takiego majątku gminy. Uchwała nie zawiera ograniczeń terytorialnych przez określenie, w której części (w których dzielnicach) będzie stosowana co oznacza, że będzie obowiązywała na obszarze całej gminy. Uchwała określa też cechy grupy osób którzy będą jej beneficjentami. Nie przesądza zatem kto tę pomoc otrzyma i jest skierowana do nieokreślonego adresata. Przeto wyżej naprowadzone argumenty prowadza do wniosku, że zaskarżona uchwała – w omawianej części - stanowi normę o charakterze abstrakcyjnym, obowiązuje na obszarze całej jednostki administracyjnej, jest skierowana do nieokreślonego adresata i będzie znajdować wielokrotne zastosowanie. Spełnia zatem w tej części wymogi aktu prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Z drugiej jednak strony - co trafnie podkreślono w uzasadnieniu skargi - przedmiotowa uchwała we wspomnianym już § [...] pkt. [...] zawiera także regulację odnoszącą się do drewna pozyskiwanego z nieruchomości stanowiących zasób Skarbu Państwa. W tej mierze wskazać trzeba, że żaden przepis omawianej ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady Gminy do ustalania zasad zarządu mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa, co uczyniono w przedmiotowym akcie. W myśl art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 , poz. 2603) zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (...) starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności (...) sporządzają plany wykorzystania zasobu (ust. 1 pkt. 2 wspomnianego przepisu prawa). Zatem w przedmiotowym przypadku , gdzie organ gminy wprost "zaplanował" w jaki sposób zostanie wykorzystany "zasób" pochodzący z nieruchomości Skarbu Państwa (drewno pozyskane z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa), organ ten nie tylko działał , bez stosownego upoważnienia opartego o ustawę o samorządzie gminnym, ale nadto uzurpował sobie prawo do decydowania w materii zastrzeżonej inną ustawą do wyłącznej właściwości starosty. Z tych też powodów zapisu § [...] pkt. [...] uchwały - jako całości - nie sposób nie uznać jako zapisu nie naruszającego prawa. Co do nałożonego przez treść § [...] ust. [...] przedmiotowej uchwały - na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. - obowiązku wskazywania osób którym należy dostarczyć pozyskane drewno, zauważyć należy co następuje. Bezspornie przekazywanie drewna osobom potrzebującym jest formą świadczenia z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym. Po myśli art. 36 pkt 2 lit. e ustawy o pomocy społecznej, świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej to m.in. pomoc rzeczowa. Z powyższego wynika zatem, iż kwestie zadań których tyczy przedmiotowa uchwała dotyczące zarówno podmiotu odpowiedzialnego za ich wykonanie, jak sposobu ich wykonania zostały już uregulowane ustawowo. Skoro tak, to zawarcie w omawianej uchwale regulacji dotyczących kwestii już unormowanych ustawowo, wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym, stanowi przekroczenie kompetencji uchwałodawczych Rady. Trzeba zauważyć, iż strona skarżąca słusznie podniosła , że zgodnie z art. 110 ust. 3 ośrodek pomocy społecznej , wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej kieruje się ustaleniami wójta (tu Prezydenta Miasta J.), nie zaś ustaleniami właściwej rady gminy , co w istocie uczyniono w przedmiotowym przypadku. Ośrodek pomocy społecznej działa w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Ta zaś określa sposoby udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności w rozdziale 7 zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej." Zatem skoro ustawodawca przyznaje jakieś kompetencje ośrodkowi pomocy społecznej, to nie jest możliwe aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której dany ośrodek działa, ponownie tą kwestię regulował. Nadto trafnie strona skarżąca zauważyła, iż z treści zaskarżonej uchwały wynika, że wykonaniem określonego w niej zadania z zakresu pomocy społecznej, polegającego na przekazywaniu drewna osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej, zajmuje się Prezydent Miasta J., zaś działanie MOPS w J. zostało ograniczone wyłącznie do wskazywania osób, którym należy dostarczyć pozyskane drewno. W tej mierze wskazać trzeba , iż po pierwsze w myśl art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (a nie "wskazań"). Po drugie zaś w myśl przepisu art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej Prezydent Miasta jest zobligowany tym przepisem udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Skoro zatem Kierownik MOPS-u w J. posiada stosowne upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, to ograniczenie roli MOPS-u jedynie do "wskazywania osób", których dotyczyć ma przedmiotowa pomoc oznacza, iż organ stanowiący gminy w istocie dokonał ingerencji w treść wspomnianego upoważnienia. Ograniczył bowiem w istocie te upoważnienie w kwestii przyznawania przedmiotowego świadczenia rzeczowego (drewna) jedynie do prawa "wskazania osób" , do czego nie uprawniają go żadne przepisy prawa. Reasumując, należało dojść do wniosku, iż przedmiotowe działanie rady w zakresie dotyczącym gruntów stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa , jak i w zakresie regulacji dotyczącej sposobu wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Konsekwencją tego stanu rzeczy musi być zatem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Dlatego też działając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.