IV SA/Gl 681/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta R. orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. na okres [...] dni z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. W ustawowym terminie A.K. wniosła odwołanie, w którym domagała się przywrócenia jej statusu osoby bezrobotnej. Podniosła, że w dniu [...] r. otrzymała skierowanie do pracy jako [...], jednakże pracodawca skutecznie uniemożliwił jej podjęcie pracy. Oferował jej bowiem wynagrodzenie w wysokości [...] zł za [...] godzin pracy i to w przypadku "jak się sprzeda dużo [...]". Praca miała odbywać się w [...] na [...] w W. i w [...] na [...] w G., pozostałe dni na kontakt telefoniczny. Nadto pracodawca stwierdził, że nie będzie tolerował zwolnień lekarskich na dzieci, gdyż jest matką samotnie wychowująca dwójkę dzieci w wieku [...]. Pracodawca oferował jej również pracę na "czarno", w związku z czym sprawę zgłosiła do Państwowego Inspektora Pracy. Zdaniem odwołującej PUP powinien odpowiadać za wydawanie skierowań do tak nieuczciwych pracodawców. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że A. K. w dniu [...]r. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego. W dniu [...] r. otrzymała propozycję pracy w charakterze [...] w przedsiębiorstwie "A" w R. W dniu [...] r. odmówiła jednak przyjęcia przedstawionej jej oferty, uzasadniając swoją decyzję sprawowowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi. Na tę okoliczność w dniu [...] r. złożyła również oświadczenie, zaznaczając jednak, że to pracodawca uniemożliwił jej podjęcie pracy z powodu posiadania małych dzieci, które mogłyby chorować i powodować jej absencję w miejscu pracy. Dalej organ podał, że odwołująca posiada wykształcenie [...] – ukończyła Zespół A w R., a także kursy znajomości [...], a tym samym spełnia wymagania, które postawił pracodawca kandydatom do pracy, co do wykształcenia i posiadanego zawodu. Ze zgłoszenia oferty pracy z [...] r. wynika, że praca miała być świadczona w R. i okolicznych miastach, a więc w pobliżu miejsca zamieszkania odwołującej. Ponadto pracodawca w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że pracownikom zapewniono dojazd do miejsca wykonywania pracy. Zaproponowana praca miała być wykonywana w systemie [...] w godzinach od [...] do [...]. Z uwagi na wychowywanie dzieci do lat 4, mając na uwadze art. 178 § 2 oraz art. 151(7) § 7 Kodeksu pracy, pora nocna u pracodawcy to czas od 22.00 do 6.00. Ze zgłoszenia oferty i pisma pracodawcy z dnia [...] r. wynika także, że proponowane wynagrodzenie miało wynosić [...] zł brutto (poza tym premia motywacyjna). Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że propozycja zatrudnienia przedstawiona stronie była pracą odpowiednią w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmowa przyjęcia tej pracy w ocenie organu nie była więc uzasadniona, co musiało skutkować utratą statusu osoby bezrobotnej na okres [...] dni, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a tej ustawy. Jednocześnie organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. pism pracodawcy z dnia [...]r. oraz [...]r. wynika, że odwołująca odmówiła przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, co potwierdza także fakt jej zgłoszenia się do siedziby firmy z dwójką dzieci, mogący sugerować pracodawcy niemożność zapewnienia im opieki podczas wykonywania obowiązków służbowych. Również z adnotacji zawartej w części D karty rejestracyjnej bezrobotnego wynika, że przyczyną odmowy przyjęcia propozycji pracy był brak pełnej opieki nad dziećmi. W związku z powyższym organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom strony z [...]r. i [...]r., w których zarzuciła pracodawcy złą wolę i uniemożliwienie przyjęcia zaproponowanej oferty pracy. Stwierdził także, że brak dyspozycyjności w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad małoletnim dziećmi nie może być uznany za uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia odpowiedniego zatrudnienia. Powołał się w tym względzie na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11.01.1996 r. sygn. akt SA/Gd 2812/95 ONSA 1996/4/189). A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając organowi odwoławczemu błędną interpretację niektórych faktów. Podniosła, iż wbrew stanowisku organu nie odmówiła podjęcia pracy motywując to opieką nad dziećmi, wręcz przeciwnie to pracodawca stwierdził, że nie będzie tolerował zwolnień w związku z chorobą dzieci. Nadto, zdaniem skarżącej, powołane przez organ wyjaśnienie pracodawcy zawarte w piśmie z dnia [...] r., że pracownikom zapewniono dojazd do miejsca wykonywania pracy, pozostaje w sprzeczności z pismem Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r., z którego wynika, że firma "A" od [...]r. do [...]r. nie zatrudniła żadnej osoby. Zaprzeczyła także, aby zaproponowane jej wynagrodzenie miało wynosić [...] zł brutto, gdyż pracodawca oferował jej wynagrodzenie w kwocie [...] zł za pracę w godzinach od [...] do [...], lecz tylko w przypadku dobrego utargu, zaś w przypadku pracy na czarno kwota ta miał wynosić [...] zł. Na te warunki nie wyraziła zgody. Nadmieniła także, że jest świadek tej rozmowy, którego dane w miarę potrzeby może podać. Podkreśliła także, że PUP wydał siedem skierowań do wskazanego pracodawcy, a z ustaleń PIP wynika, że nikt nie został zatrudniony. W ocenie skarżącej przedstawiona jej propozycja pracy nie mogła stanowić o jej wyrejestrowaniu. Do skargi skarżąca załączyła pismo Inspektora Pracy PIP w K. z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 marca 20010 r. skarżąca oświadczyła, że zmieniła nazwisko na S., na dowód czego okazała dowód osobisty nr [...]. Dodała również, że świadkiem jej rozmowy z pracodawcą był jej obecny mąż E. S. Nadto podtrzymała zarzuty i argumentację podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną podjętych w rozpoznawanej sprawie decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania. Stosownie do treści wskazanego przepisu starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, iż pozbawienie osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego następuje m.in. wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: bezrobotny odmówi przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 wskazanej wyżej ustawy, a powyższa odmowa nastąpi bez uzasadnionej przyczyny. Wystąpienie bądź nie wskazanych przesłanek organ zatrudnienia zobowiązany jest wykazać w postępowaniu administracyjnym, w którym znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. w skrócie k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ w sposób prawem przewidziany. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem jest, że skarżąca w dniu [...] r. została zapoznana z ofertą pracy w firmie "A" w R. oraz, że w dniu [...] r. odbyła rozmowę kwalifikacyjną. Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii, czy to skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji pracy u tego pracodawcy ze względu na sprawowanie opieki nad dziećmi, czy też pracodawca zrezygnował z zatrudnienia skarżącej z tego powodu. Skarżąca w toku postępowania twierdziła bowiem konsekwentnie, że to pracodawca skutecznie uniemożliwił jej podjęcie pracy. W tej sytuacji organy administracji zobowiązane były przeprowadzić dowody, które miałyby prezentowane przez stronę okoliczności podważyć lub je potwierdzić. Przyjdzie bowiem zauważyć, że na druku skierowania do pracy w poz. B pracodawca nie zaznaczył, czy to on zdecydował o niezatrudnieniu skarżącej, czy to skarżąca odmówiła podjęcia zatrudnienia. Tymczasem organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej w ogóle nie uzasadnił lakonicznie stwierdzając, że to skarżąca zrezygnowała z przedstawionej jej w dniu [...] r. propozycji zatrudnienia. Można jedynie domniemywać, że organ oparł się na znajdującym się w aktach oświadczeniu J. W. "A" w R. z dnia [...] r., że to skarżąca zrezygnowała z oferty pracy podając jako powód brak opieki nad dziećmi. Pismo to zawiera również oświadczenie co do wysokości oferowanego wynagrodzenia. Przy czym z akt nie wynika, aby organ zapoznał stronę z tym oświadczeniem w trybie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ten dowód czyni wadliwym. Również organ odwoławczy dokonując niekorzystnych dla skarżącej ustaleń faktycznych w sprawie powoływał się na wskazane wyżej oświadczenie J.W. oraz dodatkowe jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] r., przypisując im szczególną wartość dowodową, bowiem na nich w ostateczności oparł swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem w aktach sprawy brak dowodów świadczących, że strona również na tym etapie postępowania miała zagwarantowaną, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Co więcej wyjaśnienie J. W. zawarte w piśmie z dnia [...]r., złożone zostało na etapie postępowania międzyinstancyjnego, bez wskazania powodów jego złożenia. Natomiast organ odwoławczy dopuszczając to pismo jako dowód w sprawie, jako że m.in. na jego podstawie dokonał ustaleń faktycznych, nie zagwarantował stronie realizacji prawa do zapoznania się z jego treścią, wypowiedzenia się co do twierdzeń w nim zawartych oraz zawnioskowania ewentualnie innych dowodów. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2001 r. sygn. akt II SA 1095/00 Lex 53441). W tym miejscu należy również przywołać art. 81 k.p.a. stanowiący, iż w sytuacji gdy okoliczności faktyczne zostały ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, okoliczności takich nie uznaje się ze udowodnione i nie powinno się ich brać pod uwagę. Brak zagwarantowania stronie czynnego udziału w tym postępowaniu miał również ten skutek, że strona dopiero na etapie sądowoadministracyjnego postępowania wskazała świadka rozmowy z pracodawcą w osobie jej obecnego męża E. S. Ponadto wskazać przyjdzie, że znajdujące się w administracyjnych aktach sprawy oświadczenie oraz wyjaśnienie pracodawcy J.W. są w istocie rzeczy dokumentami prywatnymi. Zatem moc dowodowa tych dokumentów pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoba, która je podpisała, tak twierdzi. Danie im wiary w sytuacji, gdy strona twierdzi coś całkowicie odmiennego, stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej podejmowanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a tym samym wyjaśnienie wszystkich sprzeczności, jakie występują w zebranym materiale dowodowym. W sytuacji więc odmiennych twierdzeń strony i pracodawcy zachodziła konieczność przesłuchania osoby reprezentującej pracodawcę w charakterze świadka bezpośrednio przez organ administracji publicznej. Zasada bezpośredniego przesłuchania świadka ma istotne znaczenie przy ocenie wiarygodności jego zeznań. Przesłuchanie umożliwia bowiem bezpośrednie wyjaśnienie pojawiających się w toku przesłuchania wątpliwości, natomiast dla strony stwarza gwarancję udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawania pytań i składania wyjaśnień (art. 79 k.p.a.). Zauważyć w tym miejscu również należy, że oświadczenia i wyjaśnienia w sprawie składał J. W., tymczasem zarówno z oświadczenia strony z dnia [...]r. oraz z treści odwołania wynikałoby, że skarżąca przeprowadziła rozmowę kwalifikacyjną z inną osobą, na co wskazuje twierdzenie "pani pracodawca". Nadto ze zgłoszenia oferty pracy wynika, że osobą reprezentującą pracodawcę "A" z siedzibą w R. jest I. W. – właściciel. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia celem ustalenia osoby, z którą skarżąca rzeczywiście odbyła rozmowę kwalifikacyjną i która dokonała wpisu na skierowaniu do pracy, gdyż w pierwszej kolejności ta osoba powinna składać wyjaśnienia w sprawie i być przesłuchana w charakterze świadka. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że działające w sprawie organy dopuściły się naruszenia wskazanych norm proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z regułami określonymi w art. 10 § 1, art. 79 oraz 81 k.p.a. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy, przy uwzględnieniu wyżej podanych wywodów, organ podejmie stosowne rozstrzygnie. Ubocznie już tylko przyjdzie wskazać, że oferowana praca miała być wykonywana na podstawie umowy zlecenia, do której przepisy kodeksu pracy, na które powoływał się organ odwoławczy, nie mają zastosowania. Nadto wyjaśnienia wymagała kwestia systemu wynagradzania celem ustalenia, czy oferowana praca była odpowiednia w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.