IV SA/Gl 687/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant St. ref. Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u W. W. choroby zawodowej – [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ). Organ I instancji przeprowadził postępowanie epidemiologiczne, które wykazało, iż W. W. wykonywał pracę w latach [...] do [...] r. i przez cały okres zatrudnienia [...] narażony był na szkodliwe działanie [...] o stężeniach przekraczających dopuszczalne normy. Dopuścił również dowód z orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S., który stwierdził brak dostatecznych podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u W. W., gdyż zaobserwowane u niego zmiany [...] w [...] nie były typowe dla [...]. W konsekwencji, biorąc pod uwagę negatywne wyniki badań lekarskich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł jak w przywołanej decyzji. Wskutek wniesionego przez pełnomocnika W. W. odwołania wszczęte zostało postępowanie przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K.. W odwołaniu zanegowane zostało stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim, które wobec warunków, w jakich odwołujący wykonywał przez wiele lat pracę zawodową, a także wobec odczytanych u niego zmian [...] w [...] było, zdaniem odwołującego, niezasadne. W toku postępowania przed organem II instancji przeprowadzono dowód z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Również i to orzeczenie lekarskie – zawierało ustalenie o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej – [...], gdyż obraz [...] nie wykazywał zmian dających dostateczne podstawy do rozpoznania [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że w latach [...]–[...] odwołujący zatrudniony był [...], gdzie eksponowany był na działanie [...]. Jednakże specjaliści dwóch kompetentnych placówek medycznych I i II szczebla nie rozpoznali u odwołującego choroby zawodowej, gdyż zaobserwowane u niego zmiany [...] nie były zmianami typowymi dla [...]. W skardze na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż kwalifikacji prawnej schorzenia jako choroby zawodowej dokonuje inspektor sanitarny, a rolą lekarza jest stwierdzenie stanu chorobowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja podjęta została bez prawnej analizy treści wydanych w sprawie opinii lekarzy, którzy z przekroczeniem swoich kompetencji dokonali oceny prawnej sprawy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza konieczność zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli naruszenie takie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej Sąd dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd przeto obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała słuszność skargi, gdyż Sąd dopatrzył się naruszeń prawa mogących mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Oceniając przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne Sąd uznał, że nie jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ). Na wstępie należy stwierdzić, iż pojęcie "choroba zawodowa" jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie pozostające w związku przyczynowym z pracą. Definicję "choroby zawodowej" dostarczają dwie normy prawne. Jedną z nich to art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 199 poz. 1673 ), który stanowi, że za "chorobę zawodową" uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ) "chorobą zawodową" jest choroba ujęta w wykazie, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Na mocy § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, uprawnionym do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, zwanym dalej rozporządzeniem, jest właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny, a postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej poddane jest regułom postępowania administracyjnego. Obowiązkiem przeto organu orzekającego jest stosować się do wszelkich zasad procedury administracyjnej, a w tym do zasad regulujących postępowanie dowodowe prowadzone przed organem administracyjnym. Właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny orzeka zatem przy uwzględnieniu reguł zawartych w treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne i rozpoznanie medyczne, o którym mowa w § 6 rozporządzenia stanowią materiał dowodowy podlegający prawnej ocenie organu. Rozpoznanie medyczne przeprowadzone jest przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 5 rozporządzenia jako, że wymaga wiadomości specjalistycznych. Nie budzi wątpliwości, iż jest ono opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Pogląd taki jest już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych a także przed Sądem Najwyższym i w pełni podzielony został przez sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie określono wymagań, jakimi winna odpowiadać opinia, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że powinna zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska z jednoczesnym ustosunkowaniem się do materiału, o który jest oparta i wykazaniem, co skutkowało przyjęcie danego stanowiska. Dowód w postaci opinii podlega bowiem ocenie organu orzekającego, zgodnie z wymaganiami postępowania administracyjnego ( art. 80 kpa ), a więc organ winien znać szczegółowe motywy przyjęcia danej treści opinii ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. I SA 1406/01 publ. LEX nr 141214 ). Bezspornie zatem orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę decyzji organów inspekcji sanitarnej w przedmiocie chorób zawodowych powinno zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania lekarza przeprowadzającego badanie, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Wydający orzeczenie, w myśl § 6 rozporządzenia winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a brak w tym zakresie uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej takiego orzeczenia lekarskiego. Zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami procedury administracyjnej zarówno właściwy państwowy inspektor sanitarny, jak i wojewódzki inspektor sanitarny orzekający w sprawie mają obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy zauważa się, iż jednostki orzecznicze, zarówno pierwszego, jak i drugiego stopnia, nie rozpoznały u skarżącego [...], która to choroba ujęta jest w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż "rozpoznane u niego zmiany [...] nie są typowe dla [...]" i opisie [...] zawierającym informacje o [...] ( vide orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.) a także stwierdzenie, iż "aktualny obraz [...] nie wykazuje zmian dających dostateczne podstawy rozpoznania [...]" (vide orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ). W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oba wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie odpowiadają warunkom wymaganym dla opinii, zatem oparta na nich zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Analiza treści orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie nie budzi wątpliwości, iż badający skarżącego lekarze rozpoznali występujące u niego zmiany [...] w [...]. Zmiany te nie zostały jednak uznane za zmiany "typowe" lub "dostateczne" dla [...]. Pojęcie "typowe" ani też "dostateczne do rozpoznania" nie zostało jednak wyjaśnione w sposób pozwalający na słuszność przyjętego stanowiska. Wykaz chorób zawodowych wskazuje wyłącznie na istnienie choroby [...] uznanej jako choroba zawodowa. Ponad powyższe nie ma innych norm prawnych pozwalających na ograniczenie pewnych zmian występujących w [...] jako typowe dla tej choroby lub też nie typowe. Biorąc pod uwagę, iż skarżący, zgodnie z treścią wywiadu środowiskowego narażony był przez okres [...] lat pracy [...] na czynniki chorobotwórcze, przy którym to zagrożeniu typowa jest zachorowalność na [...] i podkreślając raz jeszcze, iż choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym, trzeba uznać, iż wykluczone jest oparcie decyzji administracyjnej na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając bowiem taką opinię, organ zobowiązany był wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę wskazania zawarte wyżej, organ nie powinien zapominać, że orzeczenie lekarskie co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Tym samym, podzielając w pełni argumentację przedstawioną w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy inspekcji sanitarnej rozpoznające sprawę, nie wyjaśniły w sposób dostateczny przyczyn braku możliwości rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej i nie uzasadniły w sposób przekonywujący swego stanowiska. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to, zdaniem sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.