IV SA/Gl 687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. W. choroby zawodowej - obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowany hałasem, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż H. W. pracował: - w Zakładach A w D. (w okresie od 1969 do 1975 r. – zakład nie istnieje) na stanowisku ślusarza, - w Samodzielnym Oddziale B w D. (w latach od 1975 do 1976 zakład nie istnieje) na stanowisku montera konstrukcji stalowych, - w Rolniczej Spółdzielni C w D. (w latach 1977 – 1989) na stanowisku ślusarza-spawacza, spawacza, - w Przedsiębiorstwie D w D. (w latach 1090-1994) na stanowisku ślusarza- spawacza, - w Hucie E S.A. w D. (obecnie F S.A. Oddziała W D. w latach 1995-1997) na stanowisku ślusarza, -w [...] Przedsiębiorstwo Remontowo Produkcyjne Sp. z o.o. w D. ( w latach 1997-2005, zakład nie istnieje) na stanowisku ślusarza, - w G Sp. z o.o. w D. (od 31.12.2005 r. do 30.11.2009 r.) na stanowisku spawacza gazowego, gdzie narażony był na hałas o wartościach od 73dB do 98 dB pochodzący od urządzeń technologicznych oraz stosowanych elektronarzędzi (szlifierki kątowe, spawarki, przecinarki tarczowe). Organ stwierdził, że wieloletnie zatrudnienie w warunkach zagrożenia narządu słuchu stwarzało ryzyko powstania choroby zawodowej. H. W. był badany w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...]) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]) Na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej obejmującej audiometrię progową tonalną, audiometrię nadprogową typu SISI i audiometrię impedancyjną oraz badania obiektywne słuchowych potencjałów wywołanych z pnia mózgu ABR rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy. Trwałe podwyższenie progu słuchu obustronnie nie spełnia podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Skoro nie rozpoznano schorzenia z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, to zdaniem organu nie było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Od powyższej decyzji H. W. wniósł odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie do odwołania załączył m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] audiogramy z badań okresowych z marca 2005, 2006, 2007 i 2009 r. , a także audiogram tonalny z 01 marca 2011 r., 18 i 21 listopada 2011 r., audiogram AAD-80 z 25 stycznia 2012 r., badanie słyszenia z 27 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. o zajęcie stanowiska wobec przesłanej przez stronę dokumentacji medycznej. IMPiZŚ w opinii uzupełniającej z dnia [...] wyjaśnił, iż w żadnym z badań wykonanych w okresie narażenia zawodowego ( tj. w okresie od 2005r. do 2009r. ), ubytek słuchu nie osiągnął poziomu kwalifikującego do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, co jest zgodne z oceną stanu narządu słuchu dokonaną w orzeczeniach lekarskich WOMP z [...] jak również w orzeczeniu IMPiZŚ z [...] Z kolei H. W. w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. przedłożył dodatkowo sześć audiogramów (dwa z września 2011 r., dwa z kwietnia 2012 r. oraz z maja i lipca 2012 r. ). Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej przyjął warunki, jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 235¹ Kodeksu pracy, która stanowi, iż: "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Następnie wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że H. W. będąc zatrudniony w różnych zakładach pracy w latach 1965-2009 jako ślusarz, ślusarz-spawacz , spawacz gazowy pracował w warunkach narażenia na hałas. Odwołujący był badany w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...]r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]) gdzie lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż stan narządu słuchu nie spełnia określonych w wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostycznych ze względu na wielkość ubytków słuchu. W orzeczeniu WOMP wskazano na ubytki o wielkości UP: 40-43dB, ucho lewe: 42-47dB, natomiast w orzeczeniu IMPiZŚ stwierdzono podwyższenie progu słuchu dla UP 34-37dB, a dla UL 37-40dB. Jednocześnie organ wskazał, że lekarze IMPiZŚ w opinii uzupełniającej z dnia [...] podtrzymali ocenę stanu narządu słuchu strony zawartą w wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich. Zdaniem organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej uregulowany w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w rozpoznawanym przypadku został zachowany. H. W. wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od powyższej decyzji, którą oparł na naruszeniu art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie sprawy polegające na pominięciu 6 audiogramów dołączonych do pisma z dnia 2 lipca 2012 r., nieuwzględnieniu dołączonego do skargi badania słuchu przeprowadzonego przez zakład leczniczy w dniu 2 i 7 stycznia 2012 r., oraz niezwróceniu się do IMPiZŚ w S. o wydanie dodatkowej opinii uwzględniającej wyniki badania słuchu, które nie były brane pod uwagę w opinii uzupełniającej z dnia [...] a które są w wysokim stopniu zgodne i wskazują na zawodowe uszkodzenie jego słuchu. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 75 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z wymienionych audiogramów, pomimo, że dowody te mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a także poprzez nieuwzględnienie zgłoszonego przez niego ustnie w dniu 21 lutego 2012 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu z badania słuchu przez Instytut Medycyny Pracy lub Akademię Medyczną w Ł. Wobec powyższego skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii jednej z w/wym. jednostek na okoliczność występowania u niego uszkodzenia słuchu wynikającego z nadmiernego narażenia na hałas w okresie zatrudnienia oraz uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji a także decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie występowania u niego choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu skargi oraz dołączonym skarżący akcentował długoletni okres pracy w warunkach narażenia na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Wskazał, że na skutek uszkodzenia słuchu orzeczeniem z dnia [...] został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności, natomiast w zaświadczeniu lekarskim z 16 marca 2009 r. stwierdzono niedopuszczalność zatrudnienia go w hałasie przekraczającym 80dB. Podkreślił, że w orzeczeniach jednostek diagnostycznych stwierdzono u niego niedosłuch typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową, co przemawia za uszkodzeniem słuchu spowodowanym hałasem. Natomiast jedynym powodem odmowy stwierdzenia choroby zawodowej jest ustalony w tych orzeczeniach stopień uszkodzenia słuchu, z czym skarżący się nie zgodził. Przed badaniem w IMPiZŚ w S. był bowiem poddany kilku badaniom słuchu, w których stopień ubytku słuchu był znacznie wyższy niż ustalił to Instytut. Także wyniki badań audiometrycznych wykonanych po badaniu w Instytucie wskazują na stopień uszkodzenia słuchu w uchu lepiej słyszącym przekraczający 45dB. Natomiast w opinii uzupełniającej Instytutu zostały uwzględnione jedynie badania przeprowadzone przed ustaniem jego zatrudnienia z pominięciem badań przeprowadzonych później. Jednocześnie w piśnie z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżący podniósł, że pomimo, iż w 2009 r. lekarz zalecił prace w hałasie poniżej 80dB , dalej pracował w hałasie powyżej 80dB przy pracach remontowych. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swej decyzji raz jeszcze podkreślając, iż opinie lekarskie są spójne i zgodne w swoich konkluzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, według których odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej. W szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a ustalenia nie zostały poczynione w oparciu o prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to rozpoznanie danego schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych druga to ustalenie, że bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Choroba zawodowa jest więc pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Pod poz. 21 tegoż rozporządzenia jako chorobę zawodową ujęto obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Otóż w sprawie bezsporna była kwestia, że w całym okresie zatrudnienia skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas, w tym przekraczający dopuszczalne normy higieniczne, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zasadnicze znaczenie miały zatem dane zawarte w orzeczeniach lekarskich uprawnionych jednostek medycznych. W tym zakresie skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...] WOMP) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] - IMPiZŚ). Lekarze tych jednostek w konkluzjach swoich orzeczeń nie rozpoznali u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu z poz. 21 wykazu chorób zawodowych wyłącznie ze względu na poziom niedosłuchu w uchu lepiej słyszącym. Przeprowadzający pierwsze badania WOMP ustalił przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz dla ucha prawego 40-43 dB - jako lepiej słyszącego i dla ucha lewego 43-47 dB. Jednostka orzecznicza II stopnia – IMPiZŚ po przeprowadzeniu analogicznych badań ustaliła niedosłuch u skarżącego dla ucha prawego 34; 37 dB a dla ucha lewego 37; 40 dB. Już powyższe wskazuje, że wyniki kontroli poziomu niedosłuchu wykonanej przez specjalistyczne placówki medyczne dość znacznie się różnią. Tym samym stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że orzeczenia jednostek diagnostycznych są spójne, co odnosić należy również do poziomu niedosłuchu, jest wątpliwe, choć biorąc pod uwagę korzystniejszy wynik badania WOMP, to w istocie poziom niedosłuchu nie osiągnął wymaganego progu 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Niemniej jednak w ocenie Sądu wyniki badań dotyczące poziomu niedosłuchu budzą zastrzeżenia przede wszystkim w kontekście audiogramów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. W sprawie nie jest kwestionowane, że audiogramy pochodzące z okresu pracy w narażeniu nie wskazują na podwyższenie progu słuchu powyżej 45 dB w uchu lepiej słyszący. Ostatni audiogram z marca 2009 r., jak wynika z opinii uzupełniającej IMPiZŚ w S. z dnia [...] określa poziom niedosłuchu odpowiednio dla ucha prawego 40 dB, a dla ucha lewego 47dB. Niemniej jednak skarżący przedłożył dalsze audiogramy w tym z 01 marca 2011 r., z 28 września 2011 r., z 21 listopada 2011 r., a także badanie słyszenia z 18 listopada 2011 r. We wszystkich tych audiogramach wskazuje się na poziom ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym powyżej 45 dB. Tymczasem w powołanej wyżej opinii uzupełniającej Instytut w ogóle do wyników tych badań się nie odniósł, choć zostały mu także przedłożone w celu zajęcia stanowiska, a nadto wyniki tych badań pochodzą sprzed upływu 2 lat od ustania zatrudnienia w narażeniu na hałas, tj. 30 listopada 2009 r., a więc z okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu. Już z tego powodu, jak słusznie zauważył skarżący, opinia ta jako niepełna nie mogła stanowić dowodu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy choroby zawodowej narządu słuchu zważywszy, że charakter niedosłuchu wskazuje na jego etiologię zawodową. Co więcej, pomimo przedłożenia w toku postępowania odwoławczego dalszych audiogramów z 2012 r., w których znajdują się wpisy dotyczące poziomu słyszenia dla ucha lepiej słyszącego powyżej 45dB, organ odwoławczy w ogóle nie podjął nawet próby wyjaśnienia kwestii występującego u skarżącego rzeczywistego poziomu niedosłuchu choć wskazane we wszystkich przedłożonych przez niego audiogramach z 2011, a także z 2012 r. wielkości niedosłuchu w uchu lepiej słyszącym kwalifikowałyby utratę słuchu do choroby zawodowej. Niewątpliwie okoliczności te, które miały istotny wpływ na wynik sprawy organ odwoławczy powinien był wyjaśnić przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. W szczególności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. należało się zwrócić do Instytutu o zajęcie pełnego, wyczerpującego i jednoznacznego stanowiska w powyższym zakresie. Organ II instancji ma bowiem uprawnienia organu rozpatrującego sprawę merytorycznie, a zatem może uzupełniać materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Podstawę prawną do takiego działanie daje także art. 136 k.p.a.. Wprawdzie organ II instancji przekazał dokumentację przedłożoną przez stronę jednostce orzeczniczej II szczebla celem zajęcia stanowiska, to następnie nie dokonał jego oceny, przyjmując je za podstawę rozstrzygnięcia pomimo, że nie odnosiło się ono do wszystkich wyników badań, a przede wszystkim tych z 2011 r. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie wydawane przez jednostki uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych mają charakter dowodu w rozumieniu art. 75, w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i podlegają ocenie stosownie do art. 80 k.p.a. Orzeczenie lekarskie (w tym także opinia je uzupełniająca) musi więc w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości, z ustosunkowaniem się do całej dokumentacji medycznej, a zwłaszcza jeżeli wynikają z niej odmienne wnioski. Dlatego też należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sprawa nie została należycie wyjaśniona, w związku z czym musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wywodów. W szczególności konieczne będzie zwrócenie się do IMPiZŚ w S. o wydanie opinii uzupełniającej, która powinna odnieść się do wszystkich poruszonych wyżej kwestii. Stanowisko w niej zawarte winno być szczegółowo uzasadnione w szczególności z odniesieniem się do całości dokumentacji medycznej, z podaniem dokumentacji medycznej, na której oparto określone wnioski diagnostyczne oraz ewentualnym wyjaśnieniem, dlaczego i które wyniki badań nie zostały uwzględnione. Jednocześnie należy wskazać, że w ramach przysługujących organowi sanitarnemu kompetencji może on także podjąć inne czynności niezbędne dla uzupełnienia materiału dowodowego celem poczynienia prawidłowych, jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń w kwestii czy stan narządu słuchu skarżącego kwalifikuje do stwierdzenia choroby zawodowej. Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy w naprowadzonym kierunku organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.