IV SA/Gl 693/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł / [...] zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), nie stwierdził u J.G. choroby zawodowej – [...] – wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ podał, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że osoba ubiegająca się o stwierdzenie choroby zawodowej pracowała w warunkach narażających na jej powstanie. W przypadku J.G. wymogi te nie zostały spełnione. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej potwierdzony został orzeczeniami Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] oraz orzeczeniem uzupełniającym tej jednostki z dnia [...]. Dochodzenie epidemiologiczne nie wykazało, że w okresie zatrudnienia w zakładach górniczych, tj. KWK A w latach ([...]) jako [...], [...], [...], Spółka B ([...]), jako [...], [...]; KWK C ([...]), jako [...]; Zakład D ([...]), jako [...]; Spółka E ([...]), jako [...] J.G. był narażony na [...]. Ze względu na likwidację zakładów pracy, w których skarżący pracował w latach [...] odnotowano brak możliwości oceny ryzyka zawodowego. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik J.G. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niestwierdzeniu choroby zawodowej u w/wym. pomimo podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto zarzucił - nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności poprzez oparcie decyzji o wydane orzeczenia uwzględniające narażenie zawodowe w postaci [...] z pominięciem takich czynników szkodliwych jak [...] występujące przy wykonywaniu pracy na stanowisku [...], - brak określenia zagrożenia w zlikwidowanych zakładach pracy, - nieokreślenie rzeczywistych obowiązków pracowniczych skarżącego oraz warunków w jakich praca była przez niego wykonywana. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Podzielił następnie w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej J.G. i zajmowanych przez nią stanowisk. Przyznał, że ten nie był narażony na [...], a zatem nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej – [...]. Ponadto lekarze specjaliści dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych I i II szczebla w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyli u J.G. zawodową etiologię rozpoznanego [...]. W uzasadnieniu orzeczeń stwierdzono, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy oraz przyjętymi kryteriami orzeczniczo-lekarskimi brak jest podstaw do przyjęcia związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem na [...] a [...]. Zaznaczył, że dane dotyczące oceny środowiska pracy J.G. nie wykazują narażenia na czynniki [...]. Natomiast zdaniem specjalistów Instytutu występujące u badanego schorzenie należy jednoznacznie łączyć z [...]. Organ uznał, że nie ma podstaw by te orzeczenia, wydane przez upoważnione jednostki organizacyjne służby zdrowia zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, oparte na specjalistycznych badaniach lekarskich, kwestionować. Przesłanki te musiały, zdaniem organu, skutkować odmową stwierdzenia u J.G. choroby zawodowej wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając organowi wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz nieprawidłowej jego oceny. Zdaniem skarżącego organy nie uwzględniły faktycznych warunków w jakich pracował oraz nie odniosły się do możliwości występowania czynników chemicznych i fizycznych na jakie narażony jest pracownik wykonujący [...]. Ponadto w sprawie pominięto narażenie skarżącego na działanie takich czynników [...] jak [...]. Zaznaczono, że [...] figuruje w poz. [...] obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej [...]. Akt ten wymienia również procesy produkcyjne, w toku których dochodzi do zanieczyszczenia środowiska pracy [...], wśród których w pkt [...] wyszczególniono [...] z narażeniem na [...]. Ponadto wskazano, iż [...] w [...] została wprowadzona przez [...] do grupy czynników [...]. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, było uwzględnienie narażenia na działanie [...] podczas wykonywania [...]. Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności w sprawie nie uzasadniało zatem odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Oznacza to, że materiał dowodowy musi być zgromadzony w postępowaniu i poddany ocenie zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z nich zawartą w art. 7 k.p.a. jest zasada prawdy obiektywnej. przepis ten nakazuje organom administracji prowadzącym postępowanie, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ma to miejsce wówczas, gdy organ w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Takie obowiązki nakłada na organ art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w celu poszukiwania prawdy i wydania rozstrzygnięcia nie budzącego wątpliwości. Działania więc organu podejmowane w trakcie przeprowadzonego postępowania i zgromadzone dowody służące ustaleniu stanu faktycznego muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnianiu decyzji, co wyraźnie wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne zawierać powinno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organ wydając rozstrzygnięcie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się na dochodzeniu epidemiologicznym i orzeczeniach lekarskich, w tym uzupełniającym z dnia [...]. W orzeczeniach tych nie rozpoznano choroby zawodowej u J.G. ze względu na brak narażenia na czynniki [...]. Należy wskazać, że orzeczenia te nie zawierają szerszego uzasadnienia tak sformułowanej opinii. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 sygn. akt II SA/Wr 1980/97 nie publik.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska. Nie może zatem ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny. Charakteru takiej opinii nie można przypisać wydanym orzeczeniom lekarskim, na których w ostateczności organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ orzekający jest władny do oceny orzeczenia lekarskiego pod kątem wymogów, jakim orzeczenie to, jako opinia biegłego, winno odpowiadać. Organ nie może zatem oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Mając taką opinię organ zobowiązany jest wezwać lekarzy do jej uzupełnienia. Powyższe wynika również z przepisu § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. W tym zakresie organ odwoławczy nie wywiązał się ze swoich obowiązków. Bezkrytycznie przyjął bowiem całą treść orzeczenia Instytutu z dnia [...] nie zauważając, że orzeczenie to, tak jak i wcześniejsze orzeczenia wydane w sprawie, nie wskazuje na jakiej podstawie przyjęto, że czynniki, na które skarżący był narażony, nie stanowią czynników [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność pisemnych motywów. Za przesądzające o braku przesłanki wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem na występowanie w środowisku pracy czynników szkodliwych organ uznał orzeczenia lekarskie wydane zgodnie ze stanem wiedzy i przyjętymi kryteriami oczeczniczo-lekarskimi. Jednakże organ ten nie wyjaśnił w oparciu o jakie ustalenia nauki oraz jakie kryteria przyjęto brak związku przyczynowego pomiędzy czynnikami jakie występowały w środowisku pracy skarżącego, a [...]. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że czynniki występujące w środowisku skarżącego nie są uznawane za [...]. Wskazać przy tym przyjdzie, że w dacie orzekania nie obowiązywało już rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej [...], bowiem utraciło ono moc z dniem 1 maja 2004 r. w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 213, poz. 2081 ) – vide art. 19 i 20 tej ustawy. Nadto nowe rozporządzenie Ministra Zdrowia [...] weszło w życie dopiero [...], a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś uzasadniało uwzględnienie skargi i co za tym idzie uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) i pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powołane rozporządzenie z dnia [...] będzie miało już w pełni zastosowanie. W tej sytuacji organ rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ustali w drodze dochodzenia epidemiologicznego, czy w środowisku pracy J.G. występował czynnik [...] wymieniony w rozporządzeniu [...], a jeżeli tak to dopiero wówczas powstaną warunki do sporządzenia kolejnego orzeczenia lekarskiego. Następnie organ oceni całość materiału dowodowego w sprawie oraz rozważy, czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisami art. 107 § 3 kpa. W związku z uwzględnienieniem skargi Sąd, działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach postępowania, na które składa się kwota [...] zł tytułem zastępstwa prawnego, co odpowiada [...] stawce określonej w § 18 ust 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika Sąd nie znalazł podstaw do orzekania o wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 przywołanej wyżej ustawy.