IV SA/Gl 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w M., rozpatrując wniosek młodszego aspiranta M. D. – będącego w służbie stałej policjanta Komendy Powiatowej Policji w M. - z dnia [...] r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania (lokalu własnościowego położonego w K. przy ulicy [...], o powierzchni mieszkalnej 48,62 m2, nabytego w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...]r.), odmówił jego uwzględnienia. Powołując się m.in. na przepisy art. 97 ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.), organ ten wskazał na treść art. 88 cytowanej wyżej ustawy przyznającego prawo do mieszkania funkcjonariuszowi, który nie posiada domu lub mieszkania odpowiadającego przepisanym normom w miejscowości, w której pełni służbę lub pobliskiej. Pomoc finansowa na uzyskanie takiego mieszkania jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w razie, gdy policjant nie dysponuje domem lub mieszkaniem. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie tej pomocy był już jednak w posiadaniu mieszkania spełniającego przepisane wymogi, zatem faktycznie zwrócił się o pomoc w spłacie zaciągniętego na ten cel kredytu. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, w ocenie organu, wyklucza możliwość przyznania żądanej pomocy finansowej. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia M. D. domagał się jego zmiany i uwzględnienia opisanego na wstępie wniosku, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § § 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz art. art. 6, 7, 8, 12, 35, 36, 80, 107 § 3 k.p.a. W jego uzasadnieniu wskazał, iż decydującym dla przyjęcia spełnienia negatywnej przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji posiadania właściwego lokalu jest dysponowanie mieszkaniem o określonych normach i położeniu oraz możliwość zamieszkania w nim. W uchwale z dnia 29 kwietnia 2009r., o sygn. akt I OPS 7/08, Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż rozpatrywanie uprawnień w przedmiotowym zakresie winno następować według stanu na dzień składania wniosku. W jego przypadku kupiony lokal wymagał remontu. Przepisy nie przewidują wygaśnięcia prawa do lokalu ani uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej na jego nabycie na skutek upływu czasu albo zrealizowania celu pomocy. Orzecznictwo dopuszcza też udzielenie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na zakup mieszkania. W ocenie odwołującego się spełniał on zatem warunki zastrzeżone dla żądanego świadczenia, zatem odmowę jego przyznania uznał za opartą na pozaprawnej przesłance. Podkreślił nadto, że wcześniej rozstrzygane wnioski składane przez innych funkcjonariuszy w identycznym stanie faktycznym, były uwzględniane. Tym bardziej, gdy przepis § 3 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia wymaga m.in. dołączenia do wniosku wypisu księgi wieczystej, notarialnej umowy sprzedaży i innych dokumentów. Stąd wnioski mogą być składane po dokonaniu stosownych czynności prawnych. W konsekwencji czego w jego ocenie powyższa decyzja naruszała przytoczone przepisy prawa materialnego i procesowego, w tym też w zakresie terminów załatwiania spraw. Zaskarżoną decyzją opartą o przepisy art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji ustalił, że odwołujący się jest policjantem KPP w M., przyjętym do służby [...]r., i mianowanym do służby stałej [...]r. Mocą umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...]r. nabył współwłasność lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], składającego się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki z wc i przedpokoju o łącznej powierzchni 48,61 m2 . W dniu [...]r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Organ odwoławczy wskazał, iż prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji jest realizowane bądź w formie rzeczowej – poprzez przydział lokalu, bądź w zastępczej formie finansowej – poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał mieszkania przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt I OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc, o jakiej mowa nie przysługuje policjantowi, który nie ma prawa do uzyskania mieszkania, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W takiej bowiem sytuacji osiągnięty jest cel art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, aczkolwiek generalnie może ona być przyznana tylko wówczas, gdy funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Tę regułę, zdaniem organu, można odnieść do funkcjonariuszy Policji z uwagi na identyczną regulację prawną w obu przypadkach. Kwestia spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku winna być oceniana na dzień składania wniosków, co ma istotne znaczenie w przypadku nabycia lokalu, który nie nadaje się do zamieszkania. Jak ustalił organ odwoławczy, M. D. składając przedmiotowy wniosek miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zatem nie spełniał wymaganej przesłanki. M., o powierzchni zgodnej ze służącą mu normą, nabył we współwłasności po połowie z przyszłą (i obecną) żoną E. H.. Złożone dokumenty i jego oświadczenie dotyczące remontu mieszkania nie stanowią w ocenie organu przekonywujących dowodów na okoliczność konieczności przeprowadzenia prac remontowych uniemożliwiających zamieszkanie w tym lokalu. Trudno jest też określić zakres robót i ich charakter. Do wykonania tych prac odwołujący się nie był zobowiązany nakazem odpowiednich władz budowlanych. Jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia wymagające dołączenia wskazanych tamże dokumentów, organ zważył, iż wyliczenie zawarte w § 3 ust. 2 jest przykładowe. W przypadku nabycia lokalu do remontu lub w stanie surowym, policjant może wylegitymować się już aktem własności. Z tych powodów odwołania nie uwzględnił, wskazując na koniec, że słuszne zarzuty co do przewlekłości postępowania, nie mogą do tego celu doprowadzić, gdyż nie wpływają na ocenę merytoryczną zakwestionowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § § 2, 3, 4 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując fakt, że ubiega się o pomoc finansową na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Zakwestionował zatem tok rozumowania organów orzekających w sprawie zasadzający się na braku spełnienia przesłanek prowadzących do uwzględnienia wniosku o pomoc finansową z powodu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku z powodu braku trafnych zarzutów zarówno w niej podniesionych, jak i branych pod rozwagę przez Sąd z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że - stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podczas tej kontroli badają czy decyzje, postanowienia, czynności i inne akty, nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego, bacząc, iż tylko uchybienia mające lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, mogą uzasadniać uchylenie decyzji; badają także czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością (art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym, wedle treści art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy, kontroli legalności dokonują w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli uwzględniają również z urzędu zarzuty nie podniesione w skardze. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień skutkujących jej wzruszeniem. Nie wykazuje ona bowiem uchybień procesowych wyżej opisanych, zaś zastosowanie i wykładnia przepisów prawa materialnego, jakie stanowiły podstawę jej wydania, nie budzą zastrzeżeń. Przyczyną odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżącemu był fakt złożenia wniosku w dacie, w której miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wynikało z faktu nabycia prawa współwłasności opisanego wyżej lokalu kilka miesięcy przed złożeniem wniosku w tej materii, nadto z braku wykazania, że w okresie pomiędzy zawarciem umowy sprzedaży a złożeniem wniosku, nie miał on możliwości zamieszkania w nim. Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie przyznania pomocy finansowej na nabycie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego, a zatem na realizację prawa funkcjonariusza policji będącego w służbie stałej do odpowiedniego lokalu i w odpowiedniej miejscowości, uregulowanego co do zasady w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo funkcjonariusza Policji do mieszkania jest realizowane w różny sposób, poczynając od przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 tej ustawy), aż do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 tej ustawy). Są to jednak zawsze odrębne rodzaje tego samego niepodzielnego uprawnienia, które nie jest ani prawem służącym z samego tylko tytułu pełnienia służby, ani nie jest przywilejem danej grupy zawodowej. Natomiast jest realizacją celu umożliwienia zamieszkiwania funkcjonariuszy danej służby w miejscowości jej pełnienia. Przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero wówczas, gdy takiego przydziału nie dokonano, służy mu pomoc finansowa. W niewiążącej obecnie, acz wyposażonej w autorytet tego Sądu, uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 (ONSA z 1999r., nr 3, poz.77), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli nie ma on prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest wszak konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Generalnie istnienie wspomnianych wymogów ocenia się na dzień złożenia wniosku, mimo iż z zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji, i w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest utrwalone. Znalazło ono m.in. wyraz w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 66). Co prawda odnosi się ona do funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz – jak słusznie zauważył organ odwoławczy - z powodu podobnej regulacji prawnej znajduje również zastosowanie w sprawach pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji. Formułuje ona tezę, wedle której nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, choć zasadą jest możliwość jej udzielenia tylko w razie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w dacie zgłoszenia żądania w tej materii, a więc wówczas, gdy w tej dacie funkcjonariusz nie dysponuje odpowiednim pod względem powierzchni i położenia domem. Dom mieszkalny oczywiście jest równoznaczny tutaj z mieszkaniem czy lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna jednakowoż wykluczyć możliwości oceny stanu faktycznego istniejącego w dacie nabycia prawa do domu czy mieszkania, bo decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza. Istotne jest przeto m.in. czy dom (lokal) nadaje się do zamieszkania, bo inaczej trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zatem nie sposób wykluczyć odstępstw od powyższej zasady, zwłaszcza gdy są one uzasadnione w sposób faktyczny, a przepis prawa się im nie sprzeciwia. W tym miejscu zgodzić się wypadnie z twierdzeniem skarżącego, że przepis prawa nie zastrzega dla złożenia stosownego wniosku żadnych ram czasowych, wszak data jego złożenia ma wpływ na ocenę uprawnienia do spornego świadczenia. Podobnie zresztą rzecz się ma z kwestią przyznania pomocy na spłatę zadłużenia zaciągniętego na zakup domu (lokalu), bo to zagadnienie nie zostało wyłączone spod działania norm uprawniających do uzyskania pomocy finansowej, aczkolwiek brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Zdaniem obecnego składu Sądu w sytuacji, w której wniosek zostałby złożony w dłuższym okresie czasu po nabyciu prawa do domu (lokalu) nadającego się do zamieszkania, albo w dłuższym okresie czasu po dokonaniu koniecznego dla zamieszkania w nim remontu, a zatem w sytuacji, w której "opóźnienie" w tym zakresie byłoby nieusprawiedliwione, niemożliwe byłoby jego uwzględnienie, gdyż wówczas niedopuszczalne byłoby przyznanie lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Sprzeciwiałby się temu przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, pomoc mieszkaniowa, obejmująca m.in. świadczenie będące przedmiotem rozpoznawanego w sprawie żądania, może być przyznana tylko temu funkcjonariuszowi, który spełnia warunki opisane w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Sąd wyraża bowiem pogląd, wedle którego – jakkolwiek obowiązujące przepisy nie zastrzegają terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej dla policjanta, zatem może on być złożony również po uzyskaniu prawa do lokalu – to czynność ta winna nastąpić w łączności czasowej z faktem, który stanowi jego podstawę faktyczną (nabyciem prawa do lokalu spełniającego przepisane kryteria). W niniejszej sprawie poza sporem są następujące fakty: umowa sprzedaży lokalu, na który skarżący domaga się przyznania pomocy finansowej została zawarta pomiędzy sprzedającym, a kupującymi, czyli skarżącym i przyszłą jego żoną E. H. w dniu [...]r., mieszkanie zostało nabyte przez kupujących we współwłasności po połowie, za cenę 185.000 zł, ma powierzchnię użytkową 48,62 m2 , na poczet nabycia prawa do przedmiotowego lokalu kupujący zawarli umowę kredytową w dniu 20 stycznia 2009 r. na kwotę 183.381 zł, M. D. i E. H. zawarli związek małżeński w dniu [...]r., wniosek o przyznanie pomocy finansowej funkcjonariusz złożył w organie w dniu [...]r. W toku postępowania administracyjnego skarżący podawał, że nabyty lokal nie nadawał się do zamieszkania, gdyż wymagał remontu, obejmującego m.in. naprawy instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej oraz odnowienie wnętrza. Analiza powyższych faktów, w świetle wyżej przytoczonych okoliczności branych pod rozwagę przy ocenie zasadności przedmiotowego żądania, doprowadziła do konkluzji o trafności argumentacji organu zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która jako zgodna z prawem nie podlegała wzruszeniu. Zważyć należało, iż między zwarciem umowy sprzedaży mieszkania a złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie upłynął okres bez mała ośmiu miesięcy. Jak to już wskazano, wniosek w tym przedmiocie nie musi być złożony w dniu zwarcia umowy, ani nawet w okresie kilku dni potem, o czym przekonuje m.in. brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 paździne8ka 2001 r., wedle którego należy dołączyć do wniosku m.in. umowę sprzedaży (zwaną tamże umową kupna lokalu), lecz powinien pozostawać w łączności czasowej z tym zdarzeniem prawnym. Rozciągnięcie obu czynności w czasie może być usprawiedliwione okolicznościami uniemożliwiającymi zamieszkiwanie w lokalu, przykładowo z powodu konieczności wykonania remontu. W przekonaniu Sądu skarżący jednak nie wykazał, a jego obarczał ciężar dowodzenia tej okoliczności, że kupione mieszkanie w dacie zwarcia umowy nie nadawało się do zamieszkania przez wspomniany okres. Zarówno podawany zakres robót, jak i brak w umowie sprzedaży informacji o złym jego stanie technicznym (zbyt daleko idące jest przy tym wymaganie legitymowania się nakazem władzy budowlanej), wreszcie cena, za jaką lokal został nabyty, która z wiadomości posiadanych przez Sąd z urzędu, zarówno z doświadczenia życiowego, jak i ze spraw rozpoznawanych w tej materii, nie pozwalały na przyjęcie tezy, że przedmiotowe mieszkanie wymagało znacznego remontu możliwego do dokonania w czasie kilku miesięcy. Natomiast wskazany zakres prac należy ocenić jako normalny w odniesieniu do lokalu nabytego na rynku wtórnym, mający charakter zwykłego odświeżenia i adaptacji do własnych wymagań. Skarżący nawet nie wskazał dowodów na okoliczność faktycznego przeprowadzenia remontu, jego konieczności, w tym głównie w zakresie instalacji. W tej sytuacji niepodobna odeprzeć argumentu organu, że skarżący miał możliwość zamieszkania w spornym lokalu przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, ergo w tym dniu miał zaspokojoną potrzebę mieszkaniową, dlatego żądanie w tym przedmiocie nie podlegało uwzględnieniu. Co za tym idzie nie mógł również skarżący uzyskać pomocy na spłatę zadłużenia zaciągniętego na ten cel. Jeżeli bowiem pomoc ta jest jedną z alternatywnych form uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, to zaspokojenie tej potrzeby wyklucza również uwzględnienie żądania przyznania pomocy na spłatę zadłużenia. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w przekonaniu Sądu nie stało na przeszkodzie we wcześniejszym złożeniu wniosku ani zawarcie umowy sprzedaży lokalu we współwłasności z osobą nie należącą wówczas do rodziny w pojęciu odpowiednich przepisów, bo okoliczność ta nie sprzeciwia się z zasady przedmiotowemu żądaniu. Nie ma też znaczenia dla sprawy kwestia innego rozstrzygania wniosków w tej materii, bo skarżący nie podał przykładów z tej dziedziny, które zresztą nie miałyby wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Ewentualnie mogłyby tylko wskazywać na naruszenie zasad procesowych, których wpływ na wynik sprawy podlegałby ocenie w niniejszym postępowaniu. Podobne stanowisko utrwala się w orzecznictwie, czego wyrazem jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 235/09, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10 (publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych powodów zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga nie podlegała uwzględnieniu. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.