IV SA/Gl 235/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. funkcjonariusz Policji P. S. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w J. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w J. przy ul. [...] o pow. 55,68 mkw., w którym, jak wskazał, zamieszkuje od dnia [...] r. Do wniosku dołączył m.in. umowę sprzedaży ww. lokalu z dnia [...] r. oraz umowę o kredyt hipoteczny z dnia [...] r. na jego zakup. Komendant Miejski Policji w J., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił przyznania pomocy finansowej. Jako podstawę materialnprawną rozstrzygnięcia wskazał art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468). Organ stwierdził, że w dniu zakupu lokalu mieszkalnego wnioskodawca nie był jeszcze policjantem w służbie stałej w związku z tym brak było przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. zarzucił organowi naruszenie art. 94 ustawy o Policji przez błędną jego interpretację oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. W uzasadnieniu kwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym decydujące w sprawie znaczenie ma fakt zakupu mieszkania w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem odwołującego istotne w sprawie jest to, że pomoc ma być przeznaczona na zaspokojenie potrzeb finansowych poprzez uregulowanie należności związanych z zakupem lokalu. Zaznaczył, że na zakup mieszkania zaciągnął kredyt, a to oznacza, że pomoc finansowa jest w dalszym ciągu pomocą na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto uzasadniając zakup mieszkania w służbie przygotowawczej powołał się na okoliczność nieotrzymania lokalu mieszkalnego oraz sytuację życiową. Komendant Wojewódzki Policji w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 88, art. 94, art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia, mając na względzie powołane w podstawie prawnej uregulowania, a w szczególności art. 88 i art. 94 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu przysługuje jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej. Nadto odwołując się generalnie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazanej wyżej ustawy wywiódł, że uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego względnie do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przysługuje wtedy, gdy nie posiada on, ani jego małżonek, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem organu, warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wiązać należy zatem tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe to warunku do uzyskania lokalu, a w konsekwencji i pomocy finansowej na jego uzyskanie, nie spełnia. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o lokal objęty wnioskiem. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.01.2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2134/06 przyjął, że spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Wprawdzie na dzień uzyskania lokalu odwołujący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych to jednak, zdaniem organu, nie będąc wówczas policjantem w służbie stałej nie był uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a co za tym idzie również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.S. wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z art. 94 ustawy o Policji. Dla potwierdzenia dokonanej przez organy obu instancji błędnej interpretacji prawa mającego zastosowanie w sprawie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Ka 1348/98 z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SA 743/98 z 10 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 749/98 z dnia 18 listopada 1998 r. Ponadto, jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 712/04, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1203/05) organ dodatkowo zaakcentował, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, bez potrzeby ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, dyskwalifikuje skarżącego do otrzymania pomocy pieniężnej na spłatę kredytu mieszkaniowego zaciągniętego w banku w związku z zakupem mieszkania przed mianowaniem do służby stałej. Zdaniem organu skarżący byłby uprawniony do uzyskania pomocy finansowej tylko wówczas, gdyby w okresie pełnienia służby stałej nie posiadał lokalu mieszkalnego i gdyby odmówiono mu przydzielenia takiego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, odwołując się do stanowiska zawartego w wyroku NSA z 7 marca 2006 r. sygn. akt OSK 554/05 wskazał, że celem przepisów ustawy o Policji nie było przyznanie jednej grupie zawodowej ułatwień w nabywaniu na własność lokali mieszkalnych, a nadto, że pomocy finansowej nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tego unormowania jest zatem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji. Natomiast, stosownie do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy jednocześnie wskazać, że w art. 95 ust. 1 pkt 1 -4 cyt. ustawy zostały wyliczone przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu. W ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu przyjęto, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Powyższe dotyczy również policjanta, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, o którym mowa w pkt 2 (art. 95 ust. 1 pkt 3). Analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być zatem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cytowanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, co nie było kwestionowane, że skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej w istocie na spłatę kredytu zaciągniętego w dniu [...] r. na zakup mieszkania w J. przy ul. [...] o pow. 55,68 mkw , które nabył wraz z żoną aktem notarialnym z dnia [...] r. i w którym zamieszkuje od dnia [...]r., a nadto, że po okresie przygotowawczym w dniu [...] r. został mianowany policjantem na stałe. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową, co miało miejsce [...] r. skarżący, będąc już funkcjonariuszem w służbie stałej, posiadał lokal mieszkalny. Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjantowi, który w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych nabył taki lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie tej pomocy zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność poglądów w tym zakresie o czym świadczą chociażby wyroki, na które powołują się obie strony tego postępowania. Przyjdzie wskazać, że na tle podobnej regulacji normującej analogiczne prawo do przedmiotowej pomocy finansowej zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08 (publ. Lex 490969). Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że "fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas, gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej". Sąd ten podkreślił, iż przewidziana pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Nie może być też ona uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli, na co, jak wskazał, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999/3/77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001/4/84). Zaznaczył, że orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie Więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że pomocy finansowej nie można utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazał również, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Sąd wyjaśnił także, iż pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Natomiast kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji, jak stwierdził, istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Sądu przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie domu (lokalu) mieszkalnego przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (w nin. sprawie dotyczy to art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – przypis tut. Sądu). Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Przy czym, jak wskazano, chodzi o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie, czy w stanie surowym. Mając na względzie wyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że skoro skarżący składając wniosek był już w posiadaniu lokalu mieszkalnego, a zatem miał zaspokojoną potrzebę mieszkaniową w miejscowości pełnienia służby, to nie było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Należy dodatkowo już tylko zauważyć, iż rację mają organy twierdząc, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi w służbie stałej (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji). Toteż dopiero z dniem przeniesienia skarżącego do służby stałej ( [...] r.) mógł on o taką pomoc się ubiegać, co zresztą uczynił składając taki wniosek w dniu [...] r. Jednakowoż, co wynika z cyt. wyżej uchwały, decydujące znaczenie dla przyznania pomocy finansowej ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem czy w dacie złożenia wniosku ma on faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wobec powyższego w ostateczności za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Również nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Z tych też względów brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.