IV SA/Gl 698/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], postanowiło odmówić uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzję tę (z dnia [...] r.), Kolegium podjęło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a., w związku z art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r, Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nastąpiło w wyniku rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] r., uzupełnionego pismem z dnia [...] r., w którym żądała, aby w trybie wznowienia postępowania, Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę, dotyczącą odmowy przyznania jej świadczenia w formie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Postanowieniem z dnia [...] r, nr [...], wydanym na zasadzie art. 149 § 1 K.p.a., Kolegium wznowiło postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r., bowiem ustalono, iż wniosek został złożony w terminie. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania zwykłego, wszczętego na wniosek strony z [...] r., a zakończonego decyzją odmowną z [...] r. Organ przypomniał, że odmowa wynikała z niespełnienia uprawnień do otrzymania oczekiwanych przez wnioskodawczynię świadczeń. Wskutek odwołania, organ II instancji - decyzją z dnia [...] r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się ostateczna, a z kolei wniosek A. P. o wznowienie postępowania, spowodował wszczęcie postępowania wznowieniowego, co do tej ostatecznej decyzji, zgodnie z żądaniem skarżącej, bowiem nie zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., a w przypadku pozytywnego wyniku - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Ponieważ A. P. nie wyraziła w swoim wniosku ani w piśmie uzupełniającym, o którą przesłankę z art. 145 § 1 K.p.a., wnosi o wznowienie (co w jej ocenie stanowi podstawę wznowienia z tego przepisu), stąd Kolegium dokonało badania wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. Organ wskazał na katalog przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a., podkreślając jego zamknięty charakter. Kolejno, wymieniając przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania z przywołanego przepisu, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie żadna z nich nie zachodzi. Organ nie znalazł bowiem żadnego błędu (przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a.) w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skoro decyzja była prawidłowa, nie było podstaw do jej uchylenia. Stąd, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odmówił uchylenia decyzji [...] r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Organ dodał uzupełniająco, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją odmowną nastąpiło w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255) mówiła o dochodzie utraconym, jednakże nagroda jubileuszowa była kwestię sporną w tej materii. Przepisy w sprawie dochodu utraconego nie były jednak precyzyjne i w pierwszym okresie stosowania występowały różne interpretacje. Zaś istotne zmiany do art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie utraty dochodu, wprowadził z dniem 1 września 2005 r., przepis art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Zostały bowiem wyraźnie wyliczone przypadki oznaczające utratę dochodu. Jednak wśród nich nie została wymieniona "nagroda jubileuszowa". W obecnym stanie prawnym nadal nagroda jubileuszowa nie stanowi utraty dochodu. Należy ją zatem wliczać do dochodu rodziny. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji, A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 190/07 odrzucił skargę, z powodu braku spełnienia przez skarżącą warunku z art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. możliwości wniesienia skargi, ale po wyczerpaniu środków zaskarżenia. A. P. w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do organu, złożyła prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odrębnym pismem z dnia [...] r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu podniosła, iż przyznanie prawa do zasiłku oraz dodatków winno nastąpić wg. stanu prawnego obowiązującego w okresie od [...] r. do [...] r. Dodała, że wniosek o ustalenie w/w świadczenia wraz z wymaganymi załącznikami złożyła w dniu [...] r., w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r, Nr 139, poz. 992 ze zm.), postanowiło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje. W obszernym uzasadnieniu Kolegium wskazało na treść wniosku A. P. z dnia [...] r. oraz pisma uzupełniającego z dnia [...] r., dotyczącego wznowienia postępowania, bez wskazania przesłanki wznowienia. Organ omówił istotę instytucji wznowienia postępowania, katalog przesłanek wznowienia takiego postępowania nadzwyczajnego, przywołał brzmienie art. 145 i art. 145a K.p.a. Wskazał na przebieg wszczętego postępowania wznowieniowego poprzedzonego wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., bowiem organ stwierdził, iż termin do wniesienia wniosku o wznowienie został przez skarżącą dochowany. Organ podkreślił, że pomimo wezwania skarżącej do wskazania przesłanki stanowiącej, w jej ocenie, podstawę do wznowienia postępowania, nie wskazała ona okoliczności z art. 145 § 1 K.p.a. do wznowienia. Stąd, z powodu braku wskazania przez skarżącą przesłanki do wznowienia, organ podniósł, że w niniejszej sprawie dokonał oceny wszystkich przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej żadna okoliczność wymieniona tym przepisem nie zachodzi. Organ nie znalazł bowiem żadnego błędu w postępowaniu, który mógłby stanowić podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej. Organ stwierdził, że postępowanie było prawidłowe i prawidłowa jest decyzja, a zatem nie było podstaw do jej uchylenia, stąd zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ powtórzył argumentację w zakresie podstaw do rozstrzygania merytorycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, co do której skarżąca wniosła o wznowienie postępowania. Podzielił stanowisko, iż w kwestii dochodu utraconego, odnośnie nagrody jubileuszowej występowały różne jego interpretacje, jednakże od [...]r., w przypadkach dochodu utraconego nie została wymieniona nagroda jubileuszowa, a zatem należy ją wliczać do dochodu rodziny. Skargę na powyższą decyzje złożyła A. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie także decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie ustalania dochodu będącego podstawą do przyznania świadczeń rodzinnych za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu wskazała na złożony wniosek z [...] r. w raz z dokumentami świadczącymi o dochodach w rodzinie. Wyraziła niezadowolenie z decyzji odmownej Kierownika OPS w P. utrzymanej w mocy przez SKO w B.-B., motywowanej przekroczeniem kryterium dochodowego. Na podstawie tych samych przepisów, które uzależniają wypłatę świadczeń rodzinnych – na wniosek jej męża złożonego za pośrednictwem jego zakładu pracy - decyzją ZUS przyznane zostało jej prawo do zasiłku rodzinnego od [...] r. do [...]r. Stąd stwierdziła, że organy przyjmowały różną interpretacje prawa odnoszącą się do tego samego stanu faktycznego. Uznała, że oba organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonały interpretacji przepisów na jej niekorzyść, czym pozbawiono ją należnych świadczeń na kwotę [...] zł + odsetki. Przywołując akty prawne regulujące materię zasiłków rodzinnych, wskazując na otrzymane pismo z Ministerstwa Polityki Społecznej oraz pomocniczo na Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonała wyliczenia powyższej kwoty. Nawiązując do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznała za bezpodstawne powoływanie się przez organ na obowiązujące przepisy z daty wydania zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i wobec tego, organ wydaje nową decyzję, stosując te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa, w tym także prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r., podjęta, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] r., uzupełniony pismem z dnia [...] r., w którym wykazała dochowanie terminu do jego złożenia, akcentując, iż prosiła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r., nr OPS [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, rozważania należy rozpocząć od przywołania zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W związku z powyższym, trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których odsyła w art. 163 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza trzy zasadnicze tryby wzruszenia ostatecznej decyzji, są nimi: wznowienie postępowania (art. 145 – 153 K.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 – 159 K.p.a.) albo jej uchylenie lub zmiana (art. 154, 155, 161, 162 K.p.a.). Kodeks odsyła ponadto do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które również w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 163 K.p.a.). Każda z tych procedur wskazuje odmienne przesłanki uzasadniające eliminację danej decyzji, a także określa odmienny tok postępowania. Istotnym jest, iż procedur tych nie można stosować naprzemiennie, nie występuje między nimi konkurencja umożliwiająca organowi wybór drogi weryfikacji decyzji. Warto odnotować także, że wola strony w zakresie wskazanego we wniosku trybu weryfikacji decyzji ostatecznej jest dla organu wiążąca. Skarżąca oczekiwała od organu wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, a zatem żądając wznowienia postępowania zakreśliła dla organu zakres przedmiotowy działań możliwych do podjęcia zgodnie z prawem, w przedmiocie wznowienia postępowania. W związku z powyższym, podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej - we wznowieniu - ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak słusznie organ wskazał, podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone w przepisie art. 145 § 1 oraz w art. 145a K.p.a., przy czym każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 K.p.a. łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Zaakcentować należy także, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., iż wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter zwężający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych, poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji, doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a.). W myśl art. 145 § 1 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomimo, iż skarżąca we wniosku nie wskazała przesłanki (okoliczności), która w jej ocenie, stanowi podstawę do wznowienia, to słusznie w takiej sytuacji organ odniósł się do wszystkich okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a., stwierdzając, że żadna z nich w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zauważyć trzeba, że w motywach żądania wznowienia postępowania skarżąca przywołuje decyzję ZUS oraz pismo Ministerstwa Polityki Społecznej, zawierające w swojej odpowiedzi stosowną wykładnię przepisu prawa. Co do powyższej okoliczności, odnotować przyjdzie, że wykładnia przepisów prawnych, dokonana na wniosek zainteresowanej przez naczelny organu administracji rządowej, nie stanowi uzasadnionej przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie jest bowiem nowym dowodem ani nowym faktem w rozumieniu tego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 102/96, niepublikowan; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 114). Podobnie, wykładnia przepisu prawa materialnego dokonana przez Sąd Najwyższy nie jest nową okolicznością faktyczną ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1996 r., SA/Ka 1538/95). W związku z powyższym, należy przyjąć, iż interpretacja przepisów nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ orzekający uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., prawidłowo także odniósł się – pomimo iż wyraził to w sposób ogólny - że także przedłożona przez skarżącą decyzja ZUS z dnia [...] r. nie jest nowym dowodem w rozumieniu pkt 5 tego przepisu, stanowiącym podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] r. Dodać trzeba, iż celem wznowionego postępowania na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wszczętego z wniosku skarżącej, było ustalenie przez organ, czy poprzednie postępowanie zwykłe, w wyniku którego wydana została odmowna decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy także uwagę, że niniejsze postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmowną ze [...]r. Dlatego też, w wyniku przeprowadzonego nowego (wznowieniowego) postępowania, organ zobowiązany był do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji może zakończyć wznowienie postępowania w jednej z dwóch sposobów: bądź stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 145a odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź stwierdzając istnienie tych podstaw uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., I SA/Ka 1414/96 – LEX 33534; wyrok NSA z 22 marca 2000 r., I SA 1145/99 - LEX nr 54432). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. nie stwierdziło podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie odmowy zasiłku i dodatku, na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., bowiem Kolegium nie znalazło błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji, stąd na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmówił uchylenia decyzji. Przypomnieć raz jeszcze przyjdzie, iż w postępowaniu wznowieniowym organ związany jest przesłankami określonymi w art. 145 § 1 K.p.a. i nie może wyjść poza tak określone tym przepisem granice. Odnotować także warto, na co zwracał uwagę organ orzekający, iż w przypadku, gdyby zaistniała podstawa do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej), wówczas organ wydając nową decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje sprawę na nowo i zasadą jest, że stosuje wówczas przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W związku z powyższym, organ wskazywał na przepisy dotyczące zasiłku rodzinnego obowiązujące na dzień wydania zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze opisane powyżej rozważania i stosownie do przedstawionej oceny, Sąd uznał zatem w niniejszej sprawie, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji, nie narusza przywołanych przepisów prawa. Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.