IV SA/Gl 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu sieci i obwodów publicznych szkół podstawowych i przedszkoli na terenie gminy postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Rada Gminy H. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci i obwodów publicznych szkół podstawowych i przedszkoli na terenie Gminy H. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwanej dalej również "ustawą"). Wojewoda [...] pismem z dnia 15 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanej wyżej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 17 ust. 4 w zw. z art. 14a ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera w sobie realizację delegacji ustawowych zawartych w dwóch różnych przepisach ustawy, a to w art. 14a ust. 1 oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody nie jest jednak możliwe legalne połączenie obu tych materii w jednej uchwale. Uchwała podjęta na podstawie art. 14a ust. 1 nie stanowi aktu prawa miejscowego ani nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Poza określeniem sieci publicznych przedszkoli funkcjonujących w gminie rada gminy nie może określać granic obwodów tych przedszkoli, gdyż w odróżnieniu od szkół podstawowych i gimnazjów, ustawodawca nie powierzył jej kompetencji w tym zakresie. Natomiast na podstawie art. 17 ust. 4 rada gminy upoważniona jest zarówno do ustalenia sieci szkół podstawowych i gimnazjów jak i do ustalania granic obwodów tych szkół. Realizacja tej delegacji następuje w celu umożliwienia dokonywania przez dyrektorów szkół kontroli spełnienia obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w tych obwodach, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy. Brak jednoznacznego określenia granic obwodów uniemożliwia wykonanie tego obowiązku. Nadto uchwała ta, choć nie jest aktem prawa miejscowego, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 17 ust. 4 in fine ustawy w zw. z art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisów nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], ani jej przepisy nie zawierają informacji o obowiązku skierowania jej do ogłoszenia w tymże publikatorze, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednakże ze względu, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego oraz od dnia jej podjęcia upłynął rok organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Niezależnie pod powyższego organ nadzoru dostrzegł również inne rażące naruszenia prawa oświatowego. Mianowicie w § 2 uchwały znalazły się zapisy, zgodnie z którymi miejscowości H., P., C., K. i O. - należą do obwodów dwóch szkół tego samego typu: Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych (ZPO) w L. (winno być ZPO H.) oraz Szkoły Podstawowej, wchodzącej w skład ZPO w H. (winno być ZPO O.). Natomiast miejscowości L., C., K., G., P., T., S., N., B., Ł., S., Ł., B., D., O., O., H., M., K. i P. - należą do obwodów Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład ZPO L. oraz Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład ZPO H. Wynika z tego, że żadna ze szkół podstawowych w Gminie H. nie ma ustalonego własnego odrębnego obwodu. Ponadto w § 2 uchwały Rada wyznaczyła granice obwodów przedszkoli wchodzących w skład odpowiednich placówek oświatowych, a zatem wykroczyła poza delegację określoną w art. 14a ust. 1 ustawy. Jednocześnie zaznaczono, że aby uchwała w sprawie ustalenia sieci szkół i gimnazjów weszła w życie niezbędna jest publikacja w dzienniku urzędowym, co nie dotyczy uchwały w sprawie sieci publicznych przedszkoli. Wyklucza to więc możliwość uregulowania tych materii w jednej uchwale. Nie jest także możliwa publikacja jedynie części norm zawartych w uchwale. W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała w całości jest sprzeczna z prawem, co czyni wniesienie skargi koniecznym i uzasadnionym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy H. wniósł o umorzenie postępowania uznając je za bezprzedmiotowe. Podniósł że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona uchwałą nr [...] Rady Gminy H. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę H. i określenia granic obwodów tych szkół. Dodatkowo wskazano, że w dniu [...] r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę H. i określenia granic obwodów tych szkół, gdyż w uchwale z [...] r. pomyłkowo wprowadzono zapis gdzie jeden obszar gminy należy do dwóch obwodów szkolnych. Dlatego też, zdaniem Wójta, badanie przesłanek, które mają prowadzić do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 dalej: u.s.g.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według zaś art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy H. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę H. i określenia granic obwodów tych szkół, którą uchyliła będącą przedmiotem zaskarżenia uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci i obwodów publicznych szkół podstawowych i przedszkoli na terenie Gminy H. W § 7 i 8 tej uchwały wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz że wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 września 2015 r. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. pod poz. 3299. Następnie wskazana uchwała z dnia [...] r. została zastąpiona uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę H. i określenia granic obwodów tych szkół (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r., poz. 4014). Powyższe skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Należy podkreślić, że orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały – z uwagi na jej charakter - spowodowałoby skutek prawny ex nunc co oznacza wyeliminowanie tej uchwały ze skutkiem od daty orzeczenia. W związku z tym, że skutki prawne – w razie stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem tej uchwały, byłyby tożsame ze skutkami uchylenia tego aktu przez organ – uznać należało, że z powodu wcześniejszego uchylenia uchwały przez organ – postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3. Stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, mogło nastąpić dopiero w wyniku powyższej analizy – dotyczącej skutków prawnych ewentualnego orzeczenia sądu w tej konkretnej sprawie, a zatem dopiero w toku postępowania sądowego była możliwa ocena, czy przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Ocena ta stanowiła podstawę zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę skutki orzeczenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane wniesieniem skargi stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.