IV SA/Gl 701/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi I.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. I.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o całkowite zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki B.M. w domu pomocy społecznej na okres kolejnych 6 miesięcy. W motywach wniosku podniosła, że rodzina utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, a ona jest osobą bezrobotną. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił I. S. prawa do całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt matki B.M. w domu pomocy społecznej na okres sześciu miesięcy począwszy od [...] r. i przyznał wyżej wymienionej takie prawo na okres trzech miesięcy to jest do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do sytuacji osobistej i majątkowej rodziny, jak również podkreślił ujawnienie się okoliczności związanych ze sprzedażą mieszkania zajmowanego dotychczas przez matkę strony. Pismem z dnia [...] r. I. i M.S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyrazili swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, gdyż złożony wniosek został uwzględniony jedynie w połowie. W odwołaniu tym strona odniosła się do sposobu prowadzenia postępowania i podkreśliła, że sytuacja finansowa jej oraz jej matki jest organowi dobrze znana, gdyż od momentu umieszczenia matki w domu pomocy społecznej przeprowadzanych było kilka wywiadów środowiskowych. Podkreśliła również, że środki finansowe uzyskane ze sprzedaży mieszkania zostały skonsumowane na potrzeby bieżące oraz na prowadzenie gospodarstwa domowego, jak również na częściowy remont zajmowanego mieszkania i dostosowania go do poruszania się w nim osoby niepełnosprawnej będącej na wózku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz okoliczności związane z wydaniem decyzji o zwolnieniu z takiej odpłatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zostało podkreślone, że zwolnienie może odnosić się do konkretnej kwoty odpłatności, co w sytuacji związanej z odmową podpisania umowy lub aneksu do takiej umowy przez krewnego mieszkańca domu daje właściwemu podmiotowi możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem opartym o art. 64 Kodeksu cywilnego. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono niezbędność przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak również zaakcentowano nową okoliczność mającą znaczenie w sprawie, a mianowicie fakt oczekiwania przez stronę dziecka, która to stanowi samoistną przesłankę zwolnienia z takiej odpłatności. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie całkowitego zwolnienia I.S. z wnoszenia odpłatności za pobyt matki B.M. w Domu Pomocy Społecznej "A" w B. za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego nastąpiło z uwagi na wniesienia przez gminę B. pozwu do Sądu Rejonowego w B. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli I. i M.S. W motywach zażalenia podnieśli, iż w dniu [...] r. złożyli wniosek o całkowite zwolnienie I. S. z odpłatności za pobyt B.M. w domu pomocy społecznej na okres 6 miesięcy. Następnie wnoszący zażalenie przedstawili działania organu pierwszej instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w tej sprawie. Zaznaczono, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej części zażalenia przybliżono działania organu pierwszej instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Wskazano, iż organ pierwszej instancji ograniczył się do ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz do skierowania pisma z żądaniem wyjaśnienia kwestii finansów rodziny, a w szczególności związanych z przeznaczeniem środków finansowych pochodzących ze sprzedaży mieszkania zajmowanego przez matkę strony. Wnosząca zażalenie podniosła, że z dniem [...] r. rozwiązano z nią umowę dotyczącą odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji jej zdaniem brak jest podstaw do naliczenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a tym samym do zwolnienia jej z ponoszenia takiej odpłatności, ponieważ nie pozostaje w żadnym stosunku prawnym z organem administracji, a tym samym nie można rozpatrywać jej wniosku. Na zakończenie wniesionego zażalenia strona podniosła, iż skoro rozwiązano z nią umowę, nie udzielono odpowiedzi na pismo dotyczące chęci wnoszenia dobrowolnych opłat i nie jest stroną w sprawie, to jakie postępowanie organ pierwszej instancji zawiesił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie zainicjowane wnioskiem I. S. z dnia [...] r. o kolejne zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji zwolnił stronę na okres trzech miesięcy, czyli do [...] r. W następstwie wniesionego odwołania organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazał, że w przypadku odmowy podpisania umowy lub aneksu do umowy przez krewnego mieszkańca domu pomocy społecznej właściwy podmiot może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym o treść art. 64 Kodeksu cywilnego. Z uwagi na fakt, iż w [...] r. strona odmówiła podpisania projektu umowy, zatem dalsze postępowanie dotyczące odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej toczyć się będzie przed sądem powszechnym, a tym samym zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej zwolnienia z odpłatności musi być zawieszone. I. i M.S. pismem z dnia [...] r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie. W motywach skargi wskazano, iż pismem z dnia [...] r. wnieśli zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Podnieśli w nim, że nie można zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte. Zaznaczono również, iż pismem z dnia [...] poinformowano I.S. o rozwiązaniu z dniem [...] r. umowę dotyczącą odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W [...] r. wystąpili o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, jednakże wniosek ten zbiegł się z wypowiedzeniem umowy przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji strona nie pozostaje w żadnym stosunku prawnym z organem pierwszej instancji zatem zbędne było wydawanie decyzji o zwolnieniu z takiej odpłatności na okres trzech miesięcy, a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie tej nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W dalszej części skargi skarżący przybliżyli działania organów administracji podejmowane w stosunku do ich wniosku z dnia [...] r., w tym podejmowane rozstrzygnięcia. W konkluzji swojej skargi podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości wniesione przez nich odwołanie i wezwało organ do rzetelnego ustalenia faktycznego "stanu finansów". Skarżący podnieśli, że zadeklarowali chęć partycypacji w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. miesięcznie. Nadto zaznaczyli, że pismem z dnia [...] r. zwrócili się do organu administracji z taką propozycją, jednakże nie otrzymali żadnej odpowiedzi, a organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do skierowania pisma, w którym domagał się wyjaśnienia kwestii finansowych. Skoro rozwiązano ze skarżącą umowę i nie udzielono jej odpowiedzi na pismo dotyczące chęci wnoszenia dobrowolnej opłaty i nie jest stroną w sprawie, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że inne powody legły u podstaw nie uwzględnienia skargi złożonej przez I.S., a odrębne stanowiły podstawę nieuwzględnienia skargi wniesionej przez M.S. Z tego też powodu w pierwszej kolejności przybliżone zostaną rozważania dotyczące sytuacji prawnej I.S., a w dalszej kolejności związane z sytuacją M. S. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego, czy występowały w niej przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przybliżyć przesłanki podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Otóż zgodnie z treścią art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kodeksu, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe ( art. 105 ); w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych a także gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych powyżej przesłanek stanowi bezwzględną podstawę dla zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy administracji odwołały się do przesłanki zamieszczonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym niezbędne jest przeprowadzenie analizy sytuacji w jakiej znalazły się organy administracji i ustalenie, czy wskazana powyżej przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego zaistniała. Jak zostało to na wstępie niniejszego uzasadnienia zaznaczone I.S. pismem z dnia [...]r. uruchomiła postępowanie administracyjne zmierzające do zwolnienia jej na przeciąg 6 miesięcy z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Następstwem tego wniosku stała się decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia z takiej odpłatności na przeciąg 6 miesięcy i zwalniająca na okres 3 miesięcy. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które uwzględniło wniesione odwołanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w ramach ponownie prowadzonego postępowania. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że zarzuty skarżących, iż postanowienia o zawieszeniu postępowania nie można wydać, jeżeli nie jest prowadzone postępowanie administracyjne a między stroną i organem administracji nie jest zawiązany żaden stosunek prawny, nie jest trafny. Otóż wniosek skarżących z dnia [...] r. nie został rozpatrzony, a wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Inaczej mówiąc w dalszym ciągu istnieje postępowanie zmierzające do tego aby skarżącą zwolnić z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że postępowanie administracyjne uruchamiane na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem autonomicznym i nie jest ono zależne od tego czy odpłatność za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej będzie ustalana w drodze umowy czy też w drodze decyzji administracyjnej. Można jedynie zauważyć, że skuteczne prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia z odpłatności będzie możliwe dopiero po wcześniejszym uregulowaniu kwestii związanej z ustaleniem takiej odpłatności. Skoro zatem organ pierwszej instancji pozwem z dnia [...] r. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o zobowiązanie pozwanej – I.S. do złożenia oświadczenia woli w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt B.M. w domu pomocy społecznej, to tym samym uruchomił postępowanie przed sądem, którego rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na wynik prowadzonego postępowania dotyczącego zwolnienia I. S. z odpłatności za pobyt B.M. w domu pomocy społecznej. W świetle przedstawionej powyżej analizy stanu prawnego i faktycznego przyjdzie stwierdzić, że wyczerpane zostały przesłanki zawieszenia postępowania dotyczącego zwolnienia z odpłatności za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, a tym samym należy uznać, że organy administracji posiadały podstawę prawną dla podjęcia przedmiotowego postanowienia. W tej sytuacji skarga I.S. w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Nadto przyjdzie zauważyć, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Skarga wniesiona przez M.S. musiała być oddalona jednakże z innych powodów niż miało to miejsce w stosunku do skargi wniesionej przez I.S. Stosownie do postanowień art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wskazany interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 wyżej wymienionej ustawy ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności ( zob. wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 645/08 niepublikowany). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, to należy stwierdzić, że aby M. S. mógł w sposób skuteczny wnieść skargę do sądu administracyjnego musi posiadać w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego interes prawny. Jak zostało to już powyżej zaznaczone art. 64 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że z wnioskiem o zwolnienie z ponoszenia odpłatności może wystąpić jedynie ta osoba, na której ciąży obowiązek ponoszenia takiej odpłatności. Po myśli art. 62 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zobowiązani są małżonek, zstępni przed wstępnymi. Zatem jedynie osoby spełniające wskazany warunek będą stroną tego postępowania i będą legitymowały się interesem prawnym. Skarżący M.S. jest mężem I. S., a zatem B. M. nie jest dla niego małżonkiem, zstępnym i wstępnym, tym samym nie jest on zobowiązany do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że taki obowiązek ciąży na jego żonie I. S., to w ramach tego postępowania legitymuje się on jedynie interesem faktycznym. W świetle przeprowadzonej analizy przyjdzie stwierdzić, że M. S. nie legitymuje się interesem prawnym, a tym samym jego skarga jako bezskuteczna musiała zostać oddalona. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.