II SA/Łd 645/08

Dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot–Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. przy udziale - spraw ze skarg F. Ś., G. B., J. P., A. Ś., I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. LS W dniu [...]r. G. B., F. Ś., J. P. i A. Ś. wystąpili do Wojewody Ł. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez "Burmistrza R.", zatwierdzających podział działek nr 310/7, 311/5, 313/2 i 322/20, położonych w miejscowości S. G.. W uzasadnieniu podnieśli, że wymienione działki miały stanowić tzw. przewiązkę to jest drogę gminną, łączącą ulice F. i D.. Z uwagi na to, że droga wspomniana nie została przez Gminę R. urządzona, ponadto zaś Gmina za działki powyższe nie zapłaciła, winny one zostać zwrócone właścicielom. Wniosek powyższy, postanowieniem Wojewody Ł. z dnia [...]r., został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po ustaleniu, iż wskazane przez wnioskodawców działki były przedmiotem różnych postępowań podziałowych, zakończonych różnymi decyzjami ostatecznymi Wójta Gminy R., wszczęło postępowanie w spawach, w których wnioskodawcy, z uwagi na służące im prawo własności do podlegających podziałowi nieruchomości, byli stronami (zakończonych decyzjami Wójta Gminy R. z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...]), natomiast decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. nr [...], zatwierdzającej na wniosek Z.B. podział nieruchomości, położonej w S. G., oznaczonej jako działka nr 313/1, której stan prawny uregulowany był w księdze wieczystej Kw nr [...] na działki oznaczone numerami 313/2 i 313/3. W obszernym uzasadnieniu wywiodło, iż żadnemu z wnioskodawców nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym ani też w postępowaniu zwykłym, dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie posiadają oni bowiem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., by domagać się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego decyzji wydanej w postępowaniu podziałowym odnoszącej się do nieruchomości, w stosunku do której nie przysługuje im (i nie przysługiwał w dacie wydania kontestowanego orzeczenia) żaden tytuł prawny. Pozostają oni bowiem jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących (przy czym nie w każdym wypadku bezpośrednio) z nieruchomością, podlegającą podziałowi. Konieczna była zatem, w ocenie Kolegium, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, w oparciu o treść art. 157 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. P., nie formułując wszakże żadnych zarzutów w stosunku do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] podzielając uprzednio wyrażone stanowisko, iż żaden z wnioskodawców nie posiada interesu prawnego, by domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność Z. B. Organ nadzoru podniósł nadto, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia ewentualnego postępowania niważnościowego z urzędu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli F. Ś., G. B., J.P., A. S. oraz I. G., podnosząc zarzut naruszenia art.6, art.7, art.8, art.9 i art.28 k.p.a. w zw. z art.97 ust.1 i 98 ust.1 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004r. poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu wskazali, dokonane przez Wójta Gminy R. podziały nieruchomości, doprowadziły do lokalizacji drogi, która ingeruje w ich prawo własności, pozbawiając ich części nieruchomości. W ocenie skarżących, wydanie decyzji pogorszyło ich sytuację, doprowadzając do niekorzystnych zmian w prawie miejscowym; Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprawdziło zaś, czy podział działek był możliwy w dacie wydania decyzji przez organ gminy "z przyczyn planistycznych i ze względu na zasadę równości stron wobec prawa". Nierozpoznanie sprawy merytorycznie, nie pozwoliło natomiast, zdaniem skarżących, na należytą ocenę ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, podnosząc iż wydane w sprawie orzeczenia są dlań krzywdzące i uniemożliwiają wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia ingerującego w ich prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skarg I. G., A. Ś., G. B. i F, Ś. W przypadku zaś gdyby wniosek ten nie został uwzględniony – o oddalenie skargi. Uzasadniając żądanie odrzucenia skarg wskazanych wyżej osób podniosło, iż I. G. nie była wnioskodawczynią ani stroną w postępowaniu nieważościowym, zatem jej skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Niedopuszczalne są również, zdaniem Kolegium, skargi A. Ś., F. Ś. oraz G. B., bowiem nie składali oni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc zaś alternatywnie o oddalenie skarg, organ powołał się na uzasadnienie stanowiska, zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skarg w kontekście zarzutu, podniesionego w odpowiedzi na skargi i związanego z tym wniosku o ich odrzucenie (w odniesieniu do skarg I. G., A. Ś., G. B. i F. Ś.). Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oceny legitymacji skargowej podmiotu, wnoszącego skargę we własnym imieniu, nie należy zatem utożsamiać z kwestią dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli bowiem ustalenie, co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny winien wydać wyrok oddający skargę, a nie postanowienie o jej odrzuceniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.czerwca 2007r., sygn.akt II FSK 1337/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 384145 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.maja 2004r., sygn.akt IV SA 1862/03, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w M.Spół.2004/6/54). Fakt natomiast, że strona danego postępowania administracyjnego nie wniosła wcześniej środka odwoławczego, nie oznacza, że strona ta nie może zaskarżyć ostatecznej decyzji organu, wydanej w następstwie rozpoznania środka odwoławczego, złożonego przez inny podmiot, będący stroną tego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.maja 2007r., sygn.akt I SA/Wa 107/07, ninepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 3347009) Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skargi I. G., A. Ś., G. B. i F. Ś. są dopuszczalne, zatem zawarty w skardze wniosek o ich odrzucenie uznać należało za niezasadny. Odnosząc się natomiast do problemu legitymacji skargowej I. G., podzielić należy pogląd, iż nie posiada ona interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, rozumianego jako istnienie związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości, należącej do osoby trzeciej, do której skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny, nie oddziałuje bowiem w żaden sposób na sferę uprawnień czy obowiązków skarżącej. Skarga może natomiast dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska. Warszawa 2005, str.213-214, teza 7). W odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, nie został wskazany żaden przepis prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić uprawienie lub obowiązek skarżącej, pozostający w związku z treścią kontestowanej decyzji. Na nieporozumieniu oparte jest też stanowisko I. G., wyrażone w piśmie z dnia 21.października 2008r. (data nadania w urzędzie pocztowym), iż jej interes prawny wynika z faktu, że "przedmiotowa decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości dotyczyła mojej własności, którą była działka nr 310/5, podzielona na działki 310/6 i 310/7". W przedmiotowej sprawie nie chodzi bowiem o postępowanie nadzwyczajne, dotyczące wzruszenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia 21.grudnia 2000r., nr [...], która istotnie dotyczyła nieruchomości należącej do I.G., lecz decyzji tegoż organu z dnia [...]r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr 313/1, stanowiącej wyłączną własność Z. B.. Przechodząc natomiast na grunt rozważań, dotyczących zasadności skarg A. Ś., G. B., J. P. i F. Ś., wskazać należy, iż brak jest uzasadnienia dla podniesionych w nich zarzutów. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu administracyjnego w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczenia, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wynikała bowiem z braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców. W tym zakresie podzielić zaś należy stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to przy tym zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania nieważnościowego. Z przepisu art. 97 ust.1 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że w zasadzie o tym w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.września 2001r., sygn.akt II/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155, z dnia 17.sierpnia 2000r., sygn.akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69, z dnia 24.września 2003r., sygn.akt I SA 2515/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 159259, z dnia 7.lutego 2002r., sygn.akt I SA 1710/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 82813, z dnia 13.lipca 2000r., sygn.akt II SA/Gd 1024/99, sygn.akt II SA/Gd 1024/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44203). Oznacza to, że żadnemu z autorów wniosku z dnia [...]r. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu podziałowym, dotyczącym nieruchomości, stanowiącej własność Z. B. Nie mają zatem również legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr 313/1, do której żadnemu z wnioskodawców nie przysługuje tytuł prawny. W tym kontekście też za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie w oparciu o treść art. 157 § 3 p.p.s.a. Niezasadne są bowiem zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art.art. 6,7,8,9 oraz 28 k.p.a. w zw. z art. 97 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do braku interesu prawnego po stronie skarżących. Na marginesie już zatem podnieść należy, iż niezależnie od zarzutów skargi, dostrzeżono i ocenie poddano uchybienie procesowe organu nadzoru, polegające na pominięciu Z. B. jako strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Niewątpliwe jest bowiem, iż Z. B., jako strona, do której skierowana była decyzja, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, powinna była uczestniczyć również w postępowaniu, zainicjowanym wspomnianym wnioskiem. Biorąc wszakże pod uwagę treść rozstrzygnięcia (odmowa wszczęcia postępowania), uznano iż uchybienie to (procesowe) nie miało wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Uwzględniając powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg A. Ś., F. .Ś., J. P. i G. B. Na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. oddalono natomiast skargę I. G. wobec braku interesu prawnego skarżącej do jej wniesienia. D.T.