IV SA/Gl 702/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. zarządził w punkcie: 1) przeprowadzenie pomiarów stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy; 2) założenie kart badań i rejestrów pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia uwzględniających aktualne wyniki pomiarów; 3) zapoznanie z wynikami pomiarów pracowników zatrudnionych w zakładzie (termin wykonania – [...]); 4) doprowadzenie do właściwego stanu technicznego ścian w hali produkcyjnej (termin wykonania – [...]). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż przeprowadzona w A Sp. z o.o. Zakład nr [...] mieszczący się przy ul. [...] w C. kontrola sanitarna wykazała nieprawidłowości w postaci: braku pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy i dokumentacji związanej z wyżej wymienionymi pomiarami oraz zanieczyszczonych ścian hali produkcyjnej pokrytych kurzem i łuszczącą się farbą do wysokości 1,5 m. Zdaniem organu nieprawidłowości te stanowią naruszenie art. 207, 214 i 227 Kodeksu pracy oraz § 2, 3, 17 i 18 rozporządzenia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a także § 14 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że pracodawca jest zobowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym. A zatem należy systematycznie oceniać warunki pracy poprzez wykonywanie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia z częstotliwością i w zakresie niezbędnym do ustalenia stopnia narażenia zawodowego pracowników. W związku z powyższym w ocenie organu wystąpiła podstawa do ustalenia opłaty w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. , Nr 212, poz. 1263). Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że przedstawione sprawozdanie z badań środowiskowych dotyczyło innego podmiotu. W odwołaniu strona wskazała, że zaskarża powyższą decyzję w części a mianowicie w zakresie pkt 4. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji w zakresie określonym w pkt 4 i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w powyższym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego to jest: 1/ art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe i zbyt ogólnikowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w pkt 4, powodujące faktyczną niemożność jej wykonania, a zarazem brak podstaw faktycznych do wydania tej decyzji, 2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie zebranie całości materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy - w szczególności ustalenie, że strona nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy na podstawie jedynie pobieżnej oceny faktu osiadania kurzu i pyłu na ścianach hali, bez przeprowadzenia stosownych badań lub ekspertyz, a także dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, 3/ art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji, uniemożliwiające stronie dokładną weryfikację przesłanek podjęcia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Następnie A Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez prezesa zarządu, podkreśliła, że organ nałożył na nią obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu technicznego ścian w hali produkcyjnej jednakże nie sprecyzowano co dokładnie strona powinna uczynić aby ten stan osiągnąć. Poza tym odwołująca się dodała, iż w jej ocenie nieznaczne ubytki farby w żaden sposób nie zagrażają zdrowiu pracowników wykonujących czynności w przedmiotowej hali. Podsumowując prezes zarządu oświadczył, że owszem przy działalności związanej z odpadami puszek aluminiowych (UBC) powstaje kurz i pył, dlatego też strona realizuje ciążące na niej obowiązki poprzez sprzątanie hali, natomiast remonty i konserwacje przeprowadzane są okresowo w zależności od potrzeb, co więcej w chwili obecnej hala takiego remontu nie wymaga. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 4 i w tym zakresie orzekł o konieczności przeprowadzenia konserwacji powierzchni malarskich ścian i sufitu hali produkcyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom strony Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie nakazał odwołującemu malowania, czy też przeprowadzenia remontu ścian, gdyż sposób zapewnienia właściwego stanu technicznego ścian pozostawił uznaniu samej strony. Jednocześnie podkreślono, że ze względu na rozbieżności pomiędzy protokołem kontroli sanitarnej PPIS w C. z dnia [...] a protokołem spisanym w dniu [...] w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K., w dniu [...] przedstawiciele [...]PWIS przeprowadzili oględziny hali produkcyjnej w Zakładzie nr [...] znajdującym się przy ul. [...] w C. W ich wyniku potwierdzono ustalenia organu I instancji dotyczące: powierzchni hali produkcyjnej ([...] m2) i jej wysokości ([...] m), fakt wynajmowana jej od PPHiT B i PPUH C jak również stan jej ścian i sufitu (brudne z licznymi pajęczynami oraz z farbą wytartą do tynku w wielu miejscach). W związku z powyższym stan sanitarny hali produkcyjnej został oceniony jako niewłaściwy. Poza tym organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim protokół oględzin z dnia [...] oraz zarzut odwołującego dotyczący nieprecyzyjnego sformułowania nakazu decyzji, [...]PWIS dookreślił pkt 4 decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: 1/ art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jako uzupełniającego w stosunku do postępowania organu I instancji, lecz jako postępowania prowadzonego w całości od nowa, 2/ art. 139 k.p.a. - poprzez znaczące skrócenie terminu wykonania decyzji i oznaczenie go na datę, kiedy decyzja stała się ostateczna, czyli dzień doręczenia jej stronie skarżącej ([...]), podczas gdy w decyzji wydanej w pierwszej instancji termin jej wykonania był określony do [...], a także poprzez nakazanie przeprowadzenia konserwacji powierzchni malarskich zarówno ścian jak i sufitu hali produkcyjnej podczas gdy organ I instancji nakazał doprowadzenie do właściwego stanu technicznego jedynie ściany przedmiotowej hali, 3/ art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe, zbyt ogólnikowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, powodujące faktyczną niemożność jej wykonania, 4/ art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie zebranie całości materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji, co w rezultacie spowodował wydanie jej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej nie można mówić o tzw. tożsamości sprawy rozpatrywanej w pierwszej i drugiej instancji z uwagi na fakt, że treść rozstrzygnięcia odnosi się już nie tylko do ścian, ale i do sufitu hali produkcyjnej a także skrócony został termin wykonania decyzji. Tym samym doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 139 k.p.a. Następnie w ocenie skarżącej oględziny dokonane przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. stanowiły powtórzenie w całości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w toku kontroli przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. Poza tym rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego zostało zredagowane w sposób uniemożliwiający określenie jakie konkretne działania i czynności powinna podjąć Spółka aby można było uznać, że decyzja została wykonana. Prezes zarządu wskazał również, iż organ nie zbadał treści umowy najmu zawartej w dniu [...], na podstawie której skarżąca korzysta z pomieszczania hali produkcyjnej, na okoliczność tego, że Spółka jako najemca nie jest podmiotem uprawnionym (właścicielem ani zarządcą obiektu) do samodzielnego dokonywania konserwacji powierzchni malarskich ścian i sufitu hali. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślono, że organ drugiej instancji ma obowiązek powtórnego rozpatrzenia całości sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i nie jest ograniczony zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Ponadto organ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie organ wyjaśnił, że termin wykonania nakazu nie uległ zmianie (nadal jest nim dzień [...]) oraz dodał, iż zmianie uległ jedynie nakaz, który został w sposób czytelny i wyraźny doprecyzowany po to żeby jego zrozumienie nie nastręczało skarżącej trudności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd stwierdza, iż zaskarżona do sądu decyzja nie może się ostać, albowiem narusza ona dyspozycję art. 139 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] uchylająca rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] Nr [...] w punkcie 4 dotyczącym doprowadzenia do właściwego stanu technicznego ścian w hali produkcyjnej (termin wykonania – [...]) i zmieniająca tą część orzeczenia w ten sposób, że nakazano przeprowadzić konserwację powierzchni malarskich ścian i sufitu hali produkcyjnej . Generalnie rzecz ujmując zarzuty podnoszone w skardze sprowadzają się na działania organu odwoławczego wbrew zakazowi pogarszania sytuacji odwołującego się, wynikającego z art. 139 k.p.a. W rozważanej sprawie w istocie podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy były błędy organu pierwszej instancji w ustaleniach faktycznych. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przyznać trzeba racje skarżącemu do tego, że decyzja odwoławcza pogorszyła jego sytuację, skoro zamiast obowiązku doprowadzenia do właściwego stanu technicznego ścian w hali produkcyjnej w terminie do [...] nakazano mu przeprowadzenie konserwacji powierzchni malarskich nie tylko ścian, ale i sufitu hali produkcyjnej i to niezwłocznie, bez wskazania terminu wykonania tego obowiązku. Rację ma także skarżący, że decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] zapadła z naruszeniem dyspozycji art. 139 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby decyzja pierwszoinstancyjna naruszała prawo lub interes społeczny w sposób rażący. W uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle do tych przesłanek, które determinują możliwość przełamania zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie odniósł się. Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV.SA/GL 1109/07, Lex nr 504831). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy bez wyjaśnienia dla sprawy istotnych okoliczności dotyczących rażącego naruszenia prawa bądź rażącego naruszenia interesu społecznego decyzja pierwszoinstancyjną podjął rozstrzygnięcie sprzeczne z art. 139 k.p.a. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.