IV SA/Gl 702/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania J.K., od decyzji Prezydenta Miasta C. dnia [...]r., nr [...] odmawiającej przyznania mu zasiłku stałego – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszej instancji przywołaną powyżej decyzją z dnia [...] r. nr [...] stronie odmówił przyznania zasiłku stałego. Zaakcentował, że uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał, że nie było możliwe ustalenie dochodu J.K. z powodu niewyrażenia przez niego zgody na podanie wysokości otrzymywanej pomocy finansowej od osób trzecich. Wskazał także, że w odwołaniu od tej decyzji strona wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Podniosła – co do istoty – że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że pomoc osób trzecich stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy potwierdzając ustalenia poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, zaakcentował, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163, ze zm., dalej: ustawa lub ups), zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stanowi przykład świadczenia pieniężnego, stąd przesłanką jego przyznania jest wg art. 8 ust. 1 ups spełnienie przez osobę o niego się ubiegającą stosownych kryteriów dochodowych oraz wystąpienie co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zatem niezbędnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej jest prawidłowe ustalenie dochodu strony. Wysokość uzyskiwanego dochodu – na co zwrócił uwagę – wpływa na kształt sytuacji życiowej osoby żądającej udzielenia jej wsparcia. Ponadto ustalenie wysokości dochodu determinuje wysokość przyznanego świadczenia, ponieważ zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ups – zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Dochód ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ups, w myśl których za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W dalszych motywach wyjaśnił, że do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Ustosunkowując się do stanowiska odwołującego się, że otrzymywana pomoc osób trzecich nie stanowi dochodu i jego postawy odmawiającej ujawnienia jej wysokości – wskazał, iż dochodem jest każdy przychód, o ile nie został on wyraźnie wyłączony w cytowanych przepisach. Katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Natomiast w katalogach tych nie znajduje się pomoc od osób prywatnych, stąd należy ją uwzględnić w dochodzie wnioskodawcy. Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna skierowana jest do osób potrzebujących, znajdujących się w sytuacji, której nie mogą sami zmienić. Inaczej prezentuje się sytuacja tych, którzy mają możliwość otrzymania i otrzymują pomoc od innych osób, a inaczej tych, którzy takiej możliwości nie mają. Wynika to z zasady subsydiarności (pomocniczości) pomocy społecznej, która w myśl art. 2 ust. 1 ups jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W sytuacji ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej właściwe jest uzależnianie jej od faktycznej sytuacji osób zgłaszających się po pomoc. Na tę sytuację nie pozostaje bez wpływu fakt, czy ich potrzeby zostały zaspokojone przez inne osoby, czy też nie mają oni takiej możliwości i zwracają się z tym do instytucji publicznych. Argumentując Kolegium stwierdziło, że pomoc od osób prywatnych stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Organ administracji prowadząc postępowanie jest zobowiązany ją ustalić, a wnioskodawca zobowiązany jest udzielić stosownych informacji. Podkreśliło także, że w oświadczeniu o wysokości dochodu z dnia 21 listopada 2014 r. J.K.przyznał, że utrzymuje się z pomocy osób trzecich "w zakresie pomocy rzeczowej jak i finansowej" i nie wyraził zgody na wskazanie wysokości pomocy tych osób. Zdaniem organu drugoinstancyjnego zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie pomocy z uwagi na brak jej współpracy. Przytaczając treść art. 107 ust. 5 ups, podniósł, że odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Ponieważ – w jego opinii – strona nie zamierza ujawnić swoich dochodów pochodzących z pomocy osób trzecich, toteż nie jest możliwe przyznanie jej wnioskowanej pomocy. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, nie formułując odrębnych zarzutów, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, podnosząc, iż całkowicie się z nią nie zgadza. Strona – co do zasady – zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to art. 2 i art. 8 ustawy o pomocy poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające m.in. na wadliwym określeniu "pojęcia" dochodu, nie ustaleniu jej faktycznej sytuacji życiowej i brak właściwego uzasadnienia decyzji. Argumentując ją – jej autor – stwierdził, że "(...) Złożyłem stosowne oświadczenie o braku dochodu zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jak i w miesiącu składania wniosku. Odmowa dotyczyła tylko i wyłącznie zadeklarowania wysokości darowizny finansowej otrzymanej od osób prywatnych i tylko pod tym kątem złożyłem pisemne oświadczenie". Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zwarte w objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z powodów innych aniżeli podnoszonych przez stronę skarżącą. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego powielania w tej części uzasadnienia. Przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stronie przyznania zasiłku stałego. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy w sprawie ziściły się przesłanki do odmowy, jak twierdzi organ czy też przeciwnie, zdaniem strony – przyznania – świadczenia z pomocy społecznej. Toteż na wstępie wskazać należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, iż pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Niemniej jednak o skutkach takiego działania należy stronę pouczyć, czego w przedmiotowej sprawie brakło. Zgodnie bowiem z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, ale ma charakter bardzo szczegółowy, odnoszący się do całości praw i obowiązków stron postępowania, odnosząc się przy tym do indywidualnego beneficjenta świadczeń. Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć świadomość nie tylko, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi ale także i przede wszystkim o konsekwencjach i skutkach podejmowanych działań czy ich braku. Skoro spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu, a decydujące znaczenie ma stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby to należy go o tym pouczyć i uczynić wszystko ażeby ustalenia oparte zostały na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Dlatego tak ważne jest ażeby strona miała wiedzę o obowiązku współdziałania stron z organami i prawnych konsekwencjach nie wywiązania się z niego, w rozumieniu i konsekwencjami unormowanymi w art. 11 ust. 2 ustawy. Tym bardziej jeżeli z tego zachowania organ wywodzi negatywny dla strony skutek prawny, jak miało to miejsce w objętej skargą sprawie. Za takowe pouczenie nie może być uznane lakoniczne twierdzenie zawarte w części III wywiadu, że "(...) Poinformowano Pana K. o zasadach przyznawania pomocy z ramienia OPS", gdyż nie wynika z niego żadna treść, do której można byłoby się odnieść. W ocenie Sądu nie wypełnia także zasady budowania zaufania społecznego do organu zawarte w wywiadzie sformułowanie, że "brak informacji o ... (nieczytelny zapis) dochodach w/wym nie pozwala na prawidłowe rozeznanie (najprawdopodobniej "rozeznanie" także nieczytelny zapis) sytuacji socjalno – bytowej", gdyż nie wynika z niego żaden negatywny dla strony skutek. Sąd stwierdza, że organowi znana jest trudna sytuacja życiowa strony, co potwierdza znajdująca się na stronie 12 analiza, w której wskazano, że "pomoc z ramienia tut. Ośrodka w formie finansowej, tj. zasiłek okresowy był przyznany...". Tymczasem dokonując ustalenia sytuacji materialnej na potrzeby rozpoznania wniosku strony o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego nie dołączono do akt żadnych znanych organowi z urzędu materiałów dokumentujących ten stan. Organ zauważa, że strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych czego dowodzi znajdująca się w katach sprawy na stronie 25 decyzja Prezydenta Miasta C. w dnia 13 października 2014 r., zatem posiadał środki, którymi mogła regulować płatności. Tymczasem w przytoczonej powyżej analizie wnioskuje, że "w m-cach poprzedzających złożenie wniosku, tj. m-cu 10.2014 r. i poprzednich miesiącach opłaty mieszkaniowe zostały opłacone na bieżąco. Należy stwierdzić jednoznacznie, że posiada Pan źródło dochodu pozwalające na regularne pokrywanie opłat mieszkaniowych oraz wszelkich kosztów związanych z funkcjonowaniem w środowisku". Przy czym nie podaje tych kosztów i składających się na nie poszczególnych wydatków, nie określa ich wysokości, ani nawet nie zakłada, że strona mogła, poczynić choćby drobne oszczędności, taka konstatacja wynika z doświadczenia życiowego, zwłaszcza znając swoją sytuację życiową i możliwości zarobkowe. Organ nie poczynił ustaleń nawet co do wydatków drobnych, bieżących chociaż wskazuje na takowe podając przykładowo zakup żywności i środków higieny osobistej. Przeprowadzając wywiad mógł zapytać stronę o to, co spożywa, gdzie, jak zaopatruje się w żywność i środki czystości, ile przeznacza na te produkty, skoro i tym razem negatywnie rozpoznając wniosek strony uczynił z tego przedmiot analizy jej sytuacji bytowej. Z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138 ze zm.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest materiału dowodowego świadczącego o wynikach obserwacji organu czy podważających trudną sytuację finansową strony skarżącej. Wywiad jest wypełniony mało czytelnym pismem, nadto w aktach znajduje się jego kserokopia, co także wpływa na jego czytelność. Skład orzekający, co wymaga podkreślenia, absolutnie nie kwestionuje ugruntowanego w judykaturze poglądu co do tego, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Brak możliwości jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a dowodu tego nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi, co jednakże w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Został on jednakże w ocenie Sądu przeprowadzony, niewnikliwie i niestarannie. Nie wiadomo czy strona była pytana o koszty bieżącego utrzymania, egzystencji, wiadomo tylko, że "na bieżąco reguluje wszystkie opłaty mieszkaniowe", ale już nie wiadomo w jakiej wysokości czy w jaki sposób (przelewem, przekazem pocztowym etc., osobiście w kasie). Okoliczność ta z uwagi na pomoc o jaką ubiega się strona nie jest obojętne, albowiem ponosi, albo też nie, dodatkowe koszty, a w przypadku posiadania rachunku bankowego można byłoby poprosić o jego dołączenie pod kątem ustalenia dokonywanych na nim operacji. Organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji przyjęły brak współdziałania z organem w sytuacji, gdy nie wykazały na czym ten brak de facto polegał, czy tylko na odmowie wskazania charakteru otrzymywanej pomocy od osób trzecich, podczas gdy nie wiadomo jaki miała ona wpływ, i czy w ogóle miała, na ustalenie kondycji finansowej strony skoro nie ustaliły jej wydatków. W orzecznictwie przyjęto, jako wyczerpanie przesłanki braku współdziałania z organem usprawiedliwiającej zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Podkreślić tu jednak należy jednoznacznie, że odmowa przyznania pomocy społecznej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest sankcją z tytułu niezastosowania się strony do ustawowych wymagań – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, albowiem strona uczestniczyła w wywiadzie i podała w nim poza dodatkami otrzymywanymi na podstawie decyzji na "pomoc finansową osób trzecich", nie precyzując jej charakteru w aspekcie chociażby zwrotności, tj. czy darowizna, pożyczka, etc. Odmowa przyznania świadczenia wynika nie z faktu niemożności przeprowadzenia wywiadu ale z faktu nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji życiowej, zawodowej, dochodowej czy mieszkalnej wnioskującego o pomoc społeczną, które to okoliczności organ znał z urzędu, o czym szerzej powyżej, lub mógł powziąć z urzędu zwracając się chociażby do US właściwego miejsca zamieszkania strony z zapytaniem o deklarowane dochody czy dołączając do akt rachunki za energię itp. Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 ups prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący nie ułatwił organowi zebrania informacji na temat swojej sytuacji materialnej, nie określając form i wysokości otrzymywanej pomocy od osób trzecich, ale nie pozwala to na przyjęcie braku współdziałania, wszak w ogóle z akt nie wynika czy taka pomoc faktycznie jest świadczona. Nie wiadomo ile kosztuje utrzymanie strony i czy otrzymywane od organu kwoty znacząco odbiegają od rzeczywistych wydatków. Pracownicy organu, kierując się wiedzą i doświadczeniem zawodowym, winni dołożyć większej staranności w zakresie prowadzonego wywiadu i robić to w taki sposób aby wnioskujący o pomoc społeczną nabrał do pracownika zaufania a w konsekwencji otworzył się na współpracę a nade wszystko miała świadomość skutków prezentowanej w toku postępowania postawy. W tych w tych warunkach za nieuprawnione Sąd uznał przyjęcie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu, wywiad środowiskowy został przeprowadzony, ale materiał dowodowy nie został ani prawidłowo zebrany, a ten zebrany nie został poddany ocenie ze strony organu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją błędnie zatem zinterpretowano ratio zastosowanej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 11 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji tego uchybiono zasadom procedury administracyjnej przedstawionym w art. 7 i art. 77 Kpa. W tym miejscu podkreślenia wymaga obligatoryjny charakter zasiłku stałego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustawa o pomocy społecznej określa przesłanki materialnoprawne otrzymania zasiłku stałego, a ich spełnienie daje podstawę otrzymania świadczenia mającego charakter świadczenia obowiązkowego, co oznacza, że musi być przyznane, jeśli zostały spełnione wymogi ustawowe, a ich ustalenie i zbadanie jest rola organu. Jak wskazano powyżej, wywiad środowiskowy służy ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie. Ustaleń tych dokonuje upoważniony pracownik socjalny na podstawie własnych obserwacji – a tych brakuje, a także wypowiedzi osób biorących udział w wywiadzie. Przedstawianie przez osoby biorące udział w wywiadzie faktów, czy argumentów, które nie odpowiadają spostrzeżeniom pracownika socjalnego nie stanowi o braku współdziałania lecz stanowi o konieczności oceny tak zebranego materiału. Materiał zebrany w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu wskazanym przez stronę, a także inne dokumenty i oświadczenia zawarte w aktach przedstawionych Sądowi wymagają oceny w ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 Kpa. Organ ma prawo przyjąć taką wersję stanu faktycznego, która odpowiada jego spostrzeżeniom, uzasadniając przy tym, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 Kpa, dokonany wybór. W takim stanie rzeczy Sąd, korzystając z uprawnienia nadanego mu mocą art. 135 Ppsa., uznał za konieczne uchylić wydane w sprawie decyzje. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie właściwie zebrać materiał dowodowy pozwalający na odtworzenie sytuacji materialnej strony zapewniając jej czynny w nim udział i pouczając o prawnych konsekwencjach odmowy współpracy z pracownikiem socjalnym, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy, który przedstawiony został w wywiadzie środowiskowym, w protokole przyjęcia podania wniesionego ustnie, a także oświadczenia o wysokości źródeł dochodu, a następnie dokonać właściwych ustaleń, których ratio przedstawione zostanie wnikliwie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie stwierdzić także należy, że przedwczesną byłaby przy tym dokonana przez Sąd ocena merytoryczna działań organów w kontekście prawa strony do objętego skargą świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, i jako takie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.