IV SA/Gl 712/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Zespołu Zakładów A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Organ ustalił, iż decyzją z dnia [...] ., nr [...], Naczelnik Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej w Urzędzie Miasta B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., umorzył postępowanie z wniosku Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. w sprawie potwierdzenia prawa W.O. do świadczeń opieki zdrowotnej od dnia [...] r. Powodem umorzenia postępowania była jego bezprzedmiotowość związana z faktem śmierci W.O. w dniu [...] r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. Dyrektor Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzając, iż stroną postępowania winien być W.O., gdyż to jego uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej dotyczyła decyzja organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. posiadał jedynie prawo do wniesienia przedmiotowego wniosku w sytuacji zdarzenia nagłego i złożenia go niezwłocznie po udzieleniu świadczenia, natomiast nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony, chociaż ma w takiej sprawie interes faktyczny, to jednak nie można uznać, że posiada również interes prawny. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia z urzędu, jednakże winien uzyskać zgodę strony na kontynuowanie postępowania, a brak takiej zgody z powodu śmierci W. O. skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Kolegium stwierdziło, iż brak jest zatem przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji brak jest również przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie potwierdzenia prawa osoby nie ubezpieczonej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego miał on w przedmiotowej sprawie interes prawny w uzyskaniu decyzji, nawet pomimo tego, że W.O. zmarł w toku postępowania. Śmierć świadczeniobiorcy nie może bowiem skutkować umorzeniem postępowania w sprawie potwierdzenia prawa tego świadczeniobiorcy do świadczeń z opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego świadczeniodawcy otrzymali prawo do wszczęcia postępowania w stanach nagłych w tym celu, by mieli oni podstawę prawną do dochodzenia refundacji kosztów wykonanych procedur medycznych, w szczególności po to, by system opieki zdrowotnej państwa był spójny i nie prowadził do generowania strat finansowych po stronie zakładów opieki zdrowotnej. Decyzja wydana we wnioskowanym trybie stanowi bowiem podstawę do wystąpienia do oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia o pokrycie kosztów leczenia osoby nieubezpieczonej, a przypadki nagłe z założenia obejmują sytuacje, w których pomimo dołożenia należytej staranności przez świadczeniodawcę dochodzi jednak do śmierci pacjenta. Świadczeniodawca w tym przypadku wykonuje adekwatne procedury medyczne ponosząc z tego tytułu koszty. Natomiast umorzenie postępowania prowadzi do sytuacji, w której świadczeniodawca nie otrzyma zwrotu poniesionych kosztów leczenia. Odpowiadając na skargę, Kolegium nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym, rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Nie ulega wątpliwości, że wnioskiem z dnia [...] r. Dyrektor Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej w Urzędzie Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]. Wniosek ten implikował potrzebę wszczęcia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Przy czym zauważyć przyjdzie, iż postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych i przybiera postać postanowienia (art. 123 K.p.a.). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie tego nie uczyniono, ale merytorycznie rozstrzygnięto sprawę złożonego wniosku. Pomimo, iż obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy wniosek ten pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu legitymującego się przymiotem strony (art. 28 K.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W razie stwierdzenia, że osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., Kolegium, działające jako organ pierwszej instancji, powinno odmówić wszczęcia postępowania, w myśl art. 157 § 3 K.p.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest bowiem niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć m.in. złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną w sprawie (por. B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wskazanej okoliczności organ orzekający w sprawie nie dostrzegł nawet przy ponownym jej rozpatrzeniu, mimo przyjęcia, iż wnioskujący nie jest stroną postępowania i przystąpił do merytorycznej kontroli decyzji Naczelnika Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej w Urzędzie Miasta B. z dnia [...] r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2152/97, Lex 47902, z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1400/97, Lex 47895). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika też, że Kolegium rozważyło przesłanki stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji oraz ustosunkowało się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Tym samym organ wkroczył w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Zdaniem Sądu ustalenie, że skarżący nie ma legitymacji strony, a więc postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie zobowiązywało Kolegium, działające jako organ drugiej instancji, do uchylenia decyzji tego samego organu jako organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania odwoławczego. Pozostawienie w obrocie decyzji wydanej na wniosek podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., który miał wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji może być szerszy aniżeli w postępowaniu zwykłym. Podmiot żądający stwierdzenia nieważności musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego, bowiem stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Jednakże żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] r., nr [...], z przyczyn wskazanych powyżej nie upoważnia Sądu do merytorycznej oceny niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ powinien przede wszystkim jednak właściwie ocenić zgłaszane przez skarżącego żądanie, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym celu konieczne będzie dokonanie wszechstronnej analizy stanu prawnego i uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, iż nie istnieje norma prawna, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego w przedmiotowej sprawie może stanowić podstawę do stwierdzenia, że nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 849/06, Lex nr 323805). W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja polegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 157 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., przy czym naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku i nie zawarł rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 tej samej ustawy, które zdaniem Sądu jest obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadaje się ze swej istoty do wykonania w zakresie swych skutków materialnoprawnych.