IV SA/Gl 714/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności do zwrotu za usługi opiekuńcze oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Działu ds. Osób Starszych i Niepełnosprawnych ustalił Z.K. wysokość należności podlegającej zwrotowi za usługi opiekuńczo- gospodarcze świadczone dla ojca A.K. w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał A.K., opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionej całkowicie Z.K., do zwrotu tych zaległości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 110 ust. 8, art. 104 ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 217, poz. 1427 ze zm.- dalej "u.p.s."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zmarły w dniu [...] A.K. korzystał z usług opiekuńczo - gospodarczych w okresie od [...] do [...], a od [...] do [...] nie uiszczał opłaty za świadczone usługi, w związku z czym powstała zaległość w kwocie [...] zł. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zmarły posiadał troje dzieci: Z.K., A.K. i T.K. A.K. odrzucił spadek po zmarłym ojcu, nie jest spadkobiercą i nie posiada dzieci. Jako opiekun prawny Z.K. oświadczył w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry, że także ona odrzuca spadek po zmarłym ojcu. Z.K. nie posiada dzieci. T.K. zmarł w dniu [...] - nie posiadał dzieci. Następnie organ poinformował, że przeprowadzono działania zmierzające do ustalenia potencjalnych spadkobierców brata A.K. - S., siostry A. i siostry Z. Syn Z.S.- W.S. oświadczył, że nie otrzymał spadku po zmarłym A.K. T.K. (syn S.K.) oraz E.S. (córka S.K.) również oświadczyli, że nie otrzymali spadku po A.K. Organ dodał ponadto, że ze spisu inwentarza sporządzonego przez Komornika przy Sądzie Rejonowym w S. wynika, że A.K. nie pozostawił żadnego majątku. Po zmarłym pozostały tylko pasywa. Na koniec stwierdzono, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. do zwrotu należności za usługi opiekuńczo- gospodarcze świadczone A.K. zobowiązana jest Z.K. reprezentowana przez opiekuna prawnego A.K. Od powyższej decyzji A.K. wniósł odwołanie wyrażając swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez nienależyte ustalenie masy spadkowej, z której spadkobierca powinien pokryć zobowiązania oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez nałożenie obowiązku zwrotu świadczenia w stosunku do osoby niezobowiazanej, tj. Z.K. oraz art. 96 ust. 2 tej ustawy poprzez nieustalenie, że skarżąca posiada dochody umożliwiające pokrycie w całości kosztów usług opiekuńczych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej- z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej- jedynie w przypadku, gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. SKO stwierdziło, że art. 96 ust. 1 u.p.s. określa krąg podmiotów zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej. Postępowanie wykazało, że brak jest osób zobowiązanych z art. 96 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.s. Organ I instancji wykazał, ze zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńczo - gospodarcze świadczone dla A.K. w okresie od [...] do [...] są dzieci zmarłego, tj. podmioty, o których mowa w art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił, że nie ma spadkobierców, którzy z masy spadkowej mogliby spłacić należności podlegające zwrotowi. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze opiekun prawny Z.K. - A.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając je naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 96 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., poprzez nałożenie obowiązku zwrotu świadczenia w stosunku do zstępnych bez ustalenia czy istnieją spadkobiercy i czy istnieje majątek spadkowy, z którego można by pokryć dochodzone należności, art. 96 ust. 2 tej u.p.s. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak ustaleń czy skarżąca posiada dochody umożliwiające pokrycie w całości kosztów usług opiekuńczych oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez wydanie orzeczenia contra legem. Decyzji SKO zarzucono ponadto naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą legalizmu, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do organów państwa, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 644 k.p.c. poprzez nieustalenie kręgu spadkobierców zobowiązanego i nieustalenie, czy istnieje majątek spadkowy, z którego można pokryć dochodzone należności, art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania, przez nienależyte udokumentowanie decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca oświadczyła, że naruszenie prawa administracyjnego materialnego wyraża się w uchybieniu treści art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s., bowiem obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa w pierwszej kolejności na osobie i rodzinie korzystającej z pomocy społecznej, następnie na spadkobiercach tej osoby z masy spadkowej. W sytuacji gdy wydatków nie zwrócił sam świadczeniobiorca lub jego spadkobiercy do zwrotu świadczeń zobowiązany jest również małżonek, zstępni oraz wstępni osoby korzystającej z pomocy, pod warunkiem uprzedniego zastrzeżenia w decyzji zwrotu świadczenia. Zstępni ponoszą odpowiedzialność przed wstępnymi, a więc najpierw dzieci i wnuki, a następnie rodzice, dziadkowe. Strona skarżąca uważa, że obowiązki spadkobiercy zależą od wartości masy spadkowej i od przyjęcia spadku. Żądanie zwrotu wydatków jest możliwe tylko wtedy, gdy spadkobierca przyjmie spadek, a pokrycie należności następuje wyłącznie z masy spadkowej. Ponadto wskazuje, że obowiązek zwrotu środków wypłaconych z pomocy społecznej przez małżonka, zstępnych zmarłego jest obowiązkiem subsydiarnym, obciążającym tylko w przypadku gdy brak jest spadkobierców ustawowych. Strona skarżąca podniosła również, że obowiązek zwrotu kwot wydatkowanych na świadczenia uzależniony jest od dochodu osoby zobowiązanej, a teza ta wynika z literalnej wykładni art. 96 ust. 2 u.p.s. W ocenie strony skarżącej organ naruszył również art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, bowiem ograniczył się do stosowania jednej tylko ustawy. Jednocześnie wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że A.K. nie należy do spadkobierców, powołując się na fakt sporządzenia spisu inwentarza w oparciu o treść art. 644 k.p.c. Zdaniem strony skarżącej uszedł uwadze organu odwoławczego fakt, że czynność spisu inwentarza należy do czynności procesowych dokonywanych wyłącznie w przypadku przyjęcia spadku z "dobrodziejstwem inwentarza" bądź to przez spadkobiercę ustawowego bądź testamentowego. Strona skarżąca podniosła, że sporządzenie spisu inwentarza świadczy nie tylko o nabyciu spadku, ale też o istnieniu majątku spadkowego, co zostało wskazane na stronie 3 protokołu spisu inwentarza po zmarłym A.K., wskazując że zmarły był spadkobiercą w ¼ części spadku po wcześniej zmarłym synu T.K. Tym samym dla właściwej oceny osób zobowiązanych do zapłaty dochodzonej kwoty celowym byłoby ustalenie składu spadku po zmarłym T.K., a w szczególności ustalenie czy w skład spadku wchodzą aktywa spadkowe. Strona skarżąca wskazała również na naruszenie przez organ art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 i 3, bowiem nie ustalił kręgu spadkobierców zmarłego, nie ustalił czy istnieje masa spadkowa umożliwiająca spłatę zobowiązania, w szczególności w sytuacji gdy zmarły A.K. był spadkobiercą syna T.K. Zaakcentowała ponadto, że organ odwoławczy nienależycie uzasadnił zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie wystąpiły zatem przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] Kierownika Działu ds. Osób Starszych i Niepełnosprawnych, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., ustalającą Z.K. wysokość należności podlegającej zwrotowi za usługi opiekuńczo - gospodarcze świadczone dla ojca A.K. w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązującą A.K., opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionej całkowicie Z.K., do zwrotu tych zaległości. Organy uważają, że zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńczo - gospodarcze świadczone dla A.K. w okresie od [...] do [...] są dzieci zmarłego, tj. podmioty, o których mowa w art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Zdaniem strony skarżącej decyzja jest wadliwa, bowiem w szczególności organ nie ustalił kręgu spadkobierców zmarłego, nie ustalił czy istnieje masa spadkowa umożliwiająca spłatę zobowiązania, a organ odwoławczy nienależycie uzasadnił zaskarżoną decyzję. Kwestią bezsporną jest, iż A.K. - ojciec skarżącej, korzystał ze świadczonych usług opiekuńczo-gospodarczych w okresie od [...] do [...] na mocy decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...]. A.K. od [...] do [...] nie uiszczał opłaty za świadczone usługi opiekuńcze, w związku z czym powstała zaległość w kwocie [...] zł, która nie została uregulowana. W dniu [...] A.K. zmarł. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 217, poz. 1427 ze zm.- dalej "u.p.s."), a zwłaszcza art. 96 ust. 1 u.p.s. Wskazany przepis stanowi, iż obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Organy ustaliły stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób zasadniczo prawidłowy. Nie naruszyły przy tym przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż A.K. był osobą rozwiedzioną, a rodzice zmarłego nie żyją. A.K. posiadał troje dzieci: Z.K., A.K. i T.K. Organ stwierdził, że A.K. odrzucił spadek po zmarłym ojcu i nie jest spadkobiercą, nie posiada dzieci. A.K. jako opiekun prawny Z.K. oświadczył w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry, że odrzuca ona spadek po zmarłym ojcu. Z.K. nie posiada dzieci. Syn A.K. - T.K. zmarł w dniu [...], był kawalerem i nie posiadał dzieci. Organ ustalił również, że A.K. miał rodzeństwo i ustalił potencjalnych spadkobierców brata – S. oraz dwie siostry: A. i Z. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...], sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po A.K. na podstawie testamentu nabył z dobrodziejstwem inwentarza syn A.K. ( akta adm.- karta 57). Komornik przy Sądzie Rejonowym w S. sporządził spis inwentarza majątku spadkowego po zmarłym A.K. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] ze spisu inwentarza majątku po zmarłym (karta 79 i 80), z którego wynika, że zmarły A.K. nie pozostawił żadnego majątku, a jedynie pasywa. Uczestniczący w spisie A.K. złożył do protokołu oświadczenie, iż zmarły był w części spadkobiercą syna T., spadek nabyty był z dobrodziejstwem inwentarza lecz spisu inwentarza nie sporządzono. Organy na podstawie dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaliły również krąg potencjalnych spadkobierców – dzieci rodzeństwa A.K. i przyjęły, że skoro zobowiązanie spadkobierców dotyczy tylko masy spadkowej, a zmarły nie pozostawił majątku, to gmina obciąża zobowiązaniem zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na rzecz A.K. krąg osób wskazanych w art. 96 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Słusznie zatem podnosi strona skarżąca, że obowiązek zwrotu środków wypłaconych z pomocy społecznej przez małżonka, zstępnych zmarłego jest obowiązkiem subsydiarnym wobec braku możliwości dokonania zwrotu przez spadkobierców, ale zdaniem Sądu wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, iż zstępni zobowiązani są do zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej dopiero wówczas, gdy zwrotu nie dokonała osoba korzystająca ze świadczenia ani spadkobiercy takiej osoby. Za przyjęciem, że zstępni są zobowiązani do pokrycia wydatków za świadczenia z pomocy społecznej dopiero po bezskutecznym ich dochodzeniu od osoby korzystającej ze świadczeń i od spadkobierców takiej osoby, przemawiają obowiązujące rozwiązania w zakresie alimentacji, które mają swoje unormowanie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (vide; Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Stanisław Nitecki, wyd. GASKOR, Wrocław 2013 , str. 675). Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób został przyjęty spadek (wprost czy też z dobrodziejstwem inwentarza), czy też spadek został odrzucony. Zauważyć bowiem należy, iż otwarcie spadku następuje zawsze w chwili śmierci osoby fizycznej, z tą też chwilą spadkobierca nabywa spadek. Z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobierców (art. 925 k.c.), stając się prawami i obowiązkami tych osób. Wobec powyższego zasadnie w ocenie Sądu organy uznały, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt. 3 u.p.s. do zwrotu należności za usługi opiekuńczo - gospodarcze świadczone A.K. zobowiązane są zstępni, a zatem także córka Z.K. reprezentowana przez opiekuna prawnego A.K. w wysokości [...] zł ([...] zł : 2 = [...] zł). Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 jest niezasadny, bowiem zgodnie z art. 96 ust. 1 organ zobowiązany był ustalić iż obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na rzecz A.K., co też organ uczynił. Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia przez organ art. 96 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 77 k.p.a., gdyż ustawową zasadą jest odpłatność za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za specjalistyczne usługi opiekuńczo - gospodarcze, a odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem. Art. 92 ust.2 u.p.s, stanowi, iż wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Biorąc pod uwagę treść art. 96 ust. 2 u.p.s. stwierdzić należy, że kryterium dochodowe musi być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 u.p.s., co może być przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie Sądu SKO nie naruszyło również art. 21 ust 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. W świetle powyższych rozważań, za chybione Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. SKO nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 6 k.pa. , art. 8k.p.a , art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 644 k.p.c., art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę.