IV SA/Gl 724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta R. odmówił B. W. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania małoletniej M. W. oraz A. i R. M. działając na podstawie art. 20 ust. 3 i 4 w związku z art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1,2 i 3, art. 8 pkt 3a, art. 11a w związku z art. 3 pkt 17a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105 poz. 881 ) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. Nr 130 poz. 903 ). Jako przyczynę przytoczonego rozstrzygnięcia organ wskazał brak spełnienia przez matkę małoletnich M., A. i R. warunku w postaci samotnego ich wychowywania. Zdaniem organu, mimo, iż ojcowie M. W., A. i R. M. nie żyją, matka nie wychowuje ich samotnie w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Czwarta jej małoletnia córka, R. wychowywana jest bowiem przy współudziale jej biologicznego ojca, A. B. Ustalenia takie wywiódł z treści wywiadu przeprowadzonego z wnioskodawczynią i A. B. W trakcie tego wywiadu przesłuchiwani oświadczyli, iż ojciec R. B. zajmuje się nią sporadycznie, 2-3 razy w tygodniu, względnie w czasie nieobecności matki wywołanej jej zajęciami. Płaci na dziecko alimenty i utrzymuje z nim kontakt, a dodatkowo partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania zajmowanego przez wnioskodawczynię wraz z dziećmi poprzez opłatę czynszu i wody. Dzieckiem opiekuje się matka. B. W. odwołała się od niekorzystnej dla niej decyzji podnosząc, iż ojciec małoletniej R. przebywa na stałe u swej konkubiny, a dziecko odwiedza raz w tygodniu lub na wezwanie telefoniczne. Wniosła nadto o przeprowadzenie ponownego wywiadu na tę okoliczność. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło w pełni ustalenia faktyczne, jakie dokonane zostały w toku postępowania uznając, iż zebrany materiał dowodowy świadczy o wychowywaniu małoletniej R. przez jej ojca i matkę wspólnie. Odwiedziny R. przez A. B., kupowanie przez niego prezentów i bawienie się, płacenie alimentów czy spędzanie z nią świąt to okoliczności potwierdzające wychowywanie małoletniej. W konsekwencji takich ustaleń Kolegium stwierdziło brak spełnienia po stronie odwołującej przesłanki samotnego wychowywania dziecka, niezbędnej dla przyznania jej z tego tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego. B. W. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego i wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą. W skardze tej oświadczyła kategorycznie, iż samodzielnie wychowuje wszystkie swoje dzieci, M., A., R., a także R.. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powtórzył dotychczasową argumentację dodatkowo podnosząc, iż nie ma znaczenia częstotliwość kontaktów dziecka z ojcem, jeżeli ojciec ten ma wpływ na dziecko, a kontakty i wzajemne relacje wskazują na udział ojca w wychowywaniu dziecka. Wskazano nadto, iż w przypadku zmiany sytuacji skarżącej w toku postępowania administracyjnego, może ona wystąpić z nowym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Dostrzeżone bowiem uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem. Zaskarżenia Sądu odnoszą się głównie do przeprowadzonego postępowania dowodowego, a także treści uzasadnienia swego stanowiska przez organy administracji. Jest bezsporne, iż w postępowaniu dowodowym, które stanowi zasadniczą część postępowania administracyjnego, winna być stosowana większość zasad ogólnych wyrażonych w rozdziale I działu I k.p.a. Już bowiem art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe a więc wszystkie środki dowodowe. W. Dawidowicz nazywa to zupełnością postępowania dowodowego i podkreśla, że zasada ta jest naczelną zasadą postępowania dowodowego, "funkcjonalnie nadrzędną w stosunku do pozostałych zasad" ( W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 178, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.) Zasada prawdy obiektywnej ( materialnej ), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., ma zatem fundamentalne znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów ( J. Jendrośka, Zasady..., s. 145 i n.). Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej ( W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 136). Należy też podkreślić, że z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż postępowanie przeprowadzone przed organem odwoławczym uchybiło wskazanym wyżej zasadom. Organ odwoławczy związany jest bowiem w równym stopniu co organ I instancji zasadą prawdy obiektywnej i w konsekwencji obciążony obowiązkiem rozpatrzenia pełnego materiału sprawy. Celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz ponowne rozpoznawanie sprawy w pełnym jej zakresie. Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego wynika, iż dowodem przesądzającym o stanowisku organu zarówno w I jak II instancji było złożone w trakcie prowadzonego wywiadu środowiskowego oświadczenie skarżącej i jej byłego konkubina. Z oświadczenia tego wywiódł organ istotną z punktu widzenia prawa materialnego okoliczność, bowiem ustalił, iż sytuacja panująca w rodzinie skarżącej dyskwalifikuje możliwość przyznania jej statusu osoby samotnie wychowującej dzieci. Abstrahując w tym momencie od oceny prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "samotnego wychowywania", do czego przejdzie Sąd w dalszych swoich rozważaniach, przede wszystkim należy stwierdzić, iż wobec kategorycznych twierdzeń B. W. przedstawionych w jej odwołaniu, które zaprzeczały treści ustaleń dokonanych przez organ I instancji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było odnieść się do powstałej rozbieżności o istotnym charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego przez organ odwoławczy w treści odpowiedzi na skargę poglądu, iż w przypadku zmiany stanu faktycznego w okresie międzyinstancyjnym, organ II instancji nie ma obowiązku odnieść się do tych zmian. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż w przypadku, gdy sytuacja skarżącej uległa zmianie, może ona ponownie zwrócić się z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia. Tymczasem, zgodnie z procedurą administracyjną, co już wcześniej zauważa się, wniesienie odwołania od decyzji I instancji powoduje rozpoznanie sprawy na nowo w pełnym jej zakresie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania przed organem odwoławczym . Wskazane wyżej zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a zwłaszcza zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym – którym jest zarówno organ I jak i II instancji, bowiem na obu tych organach spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia wszczętego w sprawie postępowania, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ, z uchybieniem swoich obowiązków nie wziął pod uwagę przedstawionych w odwołaniu zarzutów skarżącej, i nie dokonał koniecznej w takiej sytuacji konfrontacji tych zapisów z oświadczeniami przestawionymi w odwołaniu. Na tle powyższych uwag można zatem wywieść konkluzję, iż przedstawiony w ramach złożonej skargi materiał sprawy świadczy o jej niewyjaśnieniu w sposób konieczny do ostatecznego rozstrzygnięcia. Także przedstawiona przez organy argumentacja, zawarta w uzasadnieniach dokonanych rozstrzygnięć nie pozwala na zajęcie przez Sąd stanowiska co do słuszności rozumowania organów poprzedzających wydanie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę trzeba uznać, iż sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W ponownym zatem postępowaniu rzeczą organu będzie powtórne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym uwzględnione będą zasady zawarte w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także przedstawione poniżej uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesione w stosunku do dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "samotnego wychowywania dziecka" zawartego w treści art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego słowniczek pojęć użytych w tej ustawie, stosowanego odpowiednio również w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Odnosząc się w tym miejscu do interpretacji treści zastosowanej normy prawnej, zawartej w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął odmienne, niż prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko. Zauważyć bowiem należy, iż realizacja prawo rodzica do kontaktów z dzieckiem, częstszych lub rzadszych ale sporadycznych, polegających na wspólnym spędzaniu czasu, nie jest tożsamym z wychowywaniem dziecka przez tego rodzica. Nie jest też tożsame z wychowywaniem dziecka wyrażanie wobec dzieci uczuć rodzicielskich, przyjmujące czy to postać słowną, czy też postać upominków i przyjemności. Wychowywanie dziecka bowiem, to permanentny proces przejawiający się w trosce o codzienny byt dziecka, jego fizyczny i psychiczny rozwój, zmierzający do doprowadzenia go do samodzielności poprzez zapewnienie mu środków utrzymania, właściwych warunków bytowych, edukacyjnych czy też poprzez osobistą dbałość. Podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. I SA/Wa 1744/04 publ. LEX nr 171670 Sąd uznaje, iż nie można utożsamiać wychowywania dzieci z zamieszkiwaniem z nimi w tym samym domu. Wprawdzie okoliczność ta sprzyja realizacji obowiązków rodzicielskich, na które składa się także wychowanie, ale nie oznacza to automatycznego uznania, że faktycznie rodzic współzamieszkujący z nimi, przyczynia się do ich wychowania. Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak przesłanek "samotnego wychowywania dziecka" nie może wystąpić wyłącznie z tych przyczyn, iż rodzic dziecka wykazuje zainteresowanie osobą dziecka w większym lub mniejszym stopniu. O spełnieniu wymaganej w treści art. 3 pkt 17 a przesłanki nie będzie także decydować hipotetycznie przysługująca władza rodzicielska rodzica. Uprawnionym wydaje się natomiast być wniosek, iż wychowywanie dziecka w rozumieniu treści art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych to faktyczne i stałe wykonywanie pieczy nad jego osobą. Dokonując interpretacji zapisów prawa nie można zapominać o wykładni celowościowej. Nie budzi wątpliwości, iż celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wsparcie z budżetu państwa rodzin o niewystarczającym dochodzie w celu umożliwienia pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka. Słuszne jest także, by wysokość tego wsparcia, nie tylko w zakresie kwot przyznanych świadczeń ale różnego ich rodzaju, uzależniona była od konkretnej sytuacji finansowej danej rodziny, a także od konkretnej sytuacji faktycznej danej rodziny. W ramach sytuacji faktycznej istotnym dla oceny wysokości wsparcia jest ustalenie, czy stały obowiązek sprawowania osobistej pieczy nad dzieckiem wykonywany jest przez oboje rodziców, czy też świadczenie tego obowiązku wykonuje faktycznie tylko jedno z nich. W tym ostatnim przypadku sytuacja rodzica samotnie spełniającego całość obowiązków rodzicielskich jest znacznie trudniejsza, niż sytuacja, w której oboje rodzice przez swoje osobiste i permanentne ( a nie sporadyczne ) świadczenia spełniają rodzicielski obowiązek wychowywania dziecka. Przyznanie rodzicowi samotnie wykonującemu ten obowiązek szerszego wsparcia finansowego w zakresie opieki socjalnej jest całkowicie zasadne. Nie można zapominać także, iż znacznie gorsza jest również sytuacja dziecka wychowywanego przez jednego tylko z rodziców. Można bowiem przyjąć, że dziecko nie pozostające ( najczęściej ze względu na nieporozumienia istniejące między rodzicami ) pod bezpośrednią pieczą obojga rodziców, jest w znacznie gorszej sytuacji życiowej, nawet wówczas, gdy to z rodziców, pod którego pieczą dziecko nie pozostaje, uiszcza alimenty w takiej kwocie, jaką rodzice wydawaliby na nie przy zgodnym pożyciu. Dziecko traci bowiem wówczas wszystkie te, materialne i niematerialne korzyści, jakie wypływają z codziennych bezpośrednich starań o nie ze strony ojca i matki. Dziecko nie korzysta wówczas z normalnej pomocy jednego z rodziców przy wykonywaniu obowiązków szkolnych, z organizowanych przez tego rodzica zwykłych rozrywek ( wspólnych spacerów, wspólnego uczęszczania do teatru lub kina, wspólnego zwiedzania interesujących obiektów ), z bezpośredniej troskliwości w wypadku choroby itp. Ze względu właśnie na utratę takich i im podobnych korzyści, mających dla dziecka nieraz większą wartość aniżeli wysokie alimenty, ustawodawca uznał za stosowne przyznanie mu pewnej rekompensaty w postaci zwiększenia o sumę dodatku do zasiłku rodzinnego środków materialnych przeznaczonych na bieżące jego potrzeby. Ustalenie faktycznej sytuacji rodziny jest zatem jedną z ważniejszych przesłanek, nie może jednak opierać się na domniemaniach lub pozornych założeniach. Wymaga natomiast szczegółowej analizy i indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie szczegółowa analiza stanu faktycznego jest tym bardziej uzasadniona, iż z faktu wspólnego wychowywania małoletniej R. przez jej rodziców wynikają skutki materialne dla pozostałych dzieci skarżącej, które niewątpliwie pozbawione są opieki ojcowskiej. Należy przy tym pamiętać, iż interpretacja przepisów prawa nie może zostać dokonana wbrew konstytucyjnie zagwarantowanym obywatelom prawom. Do takich praw należy prawo do osobistej styczności z dzieckiem, które jest prawem osobistym rodzica, nie wywodzącym się uprawnień wynikających z władzy rodzicielskiej. Zwrócić trzeba także uwagę, iż art. 48 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia prawa rodziców do wychowywania dziecka wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego wyroku. Uzależnianie zatem pomocy finansowej dla dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej od pozbawienia całkowitego kontaktu z rodzicem, w obecnym stanie prawnym stanowi zdaniem Sądu nieuprawnioną wykładnię pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Mając przeto na względzie ocenę prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , w ponownym postępowaniu organ dokona właściwych ustaleń i zastosuje właściwe przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy ustalonego w myśl obowiązujących reguł procedury administracyjnej, a następnie uzasadni swoje stanowisko zgodnie z obowiązkami nałożonymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. Z przyczyn wykazanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w naprowadzonym w uzasadnieniu wyroku kierunku, przy zachowaniu wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania oraz zasad wskazanych w art. 7, art. 9 i 77 k.p.a. su.