IV SA/Gl 724/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ,wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 3 art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), odmówiono przyznania W.G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że W.G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w lutym 2013 r., na który składał się zasiłek okresowy w wysokości 20 zł, zasiłek stały w kwocie 529 zł, wyniósł 549 zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co stanowiło przeszkodę do zastosowania art. 39 tej ustawy. Zatem organ rozważał możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ww. i ustalił, że przesłanka szczególnej okoliczności określona w tym przepisie występuje w sytuacji strony. Jednak przyznanie pomocy nie było możliwe, ze względu na ograniczone środki finansowe Ośrodka oraz dużą liczbę osób oczekujących wsparcia, powodujące konieczność miarkowania przyznawanej pomocy. Ograniczone środki finansowe w pierwszej kolejności wykorzystywane są bowiem na świadczenia obligatoryjne przy uwzględnieniu zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Następnie wymieniono ilość środków jakimi Ośrodek dysponuje w 2013 r., liczbę osób jaką planuje objąć pomocą, jak również zaangażowanie środków w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji. Następnie podkreślono, że stronie na podstawie decyzji z [...] r. oraz z [...] r., a także z dnia [...] r. przyznano pomoc na dofinansowanie do zakupu odpowiednio 1 tony opału oraz dwukrotnie na dofinansowanie do zakupu tony opału w związku z faktem jego kradzieży na szkodę strony. W ocenie organu przyznawana dotychczas pomoc pozwalała na zaspokojenie potrzeby w postaci zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych w okresie jesienno-zimowym, a ponadto była zgodna z polityką świadczeń Ośrodka uzależnioną od ograniczonych środków finansowych oraz dużą liczbą osób oczekujących wsparcia. Jednocześnie organ zaakcentował, iż ze względu na trudną sytuację strony, przyznano jej zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie do nośników energii, do zakupu żywności i środków czystości oraz zakupu biletu miesięcznego. Ponadto strona otrzymuje nieodpłatnie pomoc w formie pobytu w DDPS. W odwołaniu od powyższej decyzji W.G. zarzucił naruszenie art. 39, art. 41, art. 8 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uzależnieniu przyznania pomocy od wysokości środków finansowych, w sytuacji gdy organ winien takie środki zapewnić dla niesienia pomocy, przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie interesu obywatela, błędnym przyjęciu, że zasiłek stały podlega zsumowaniu z zasiłkiem celowym. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechania kierowania się dobrem osoby korzystającej z pomocy oraz braku uznania potrzeby jako niezbędnej do przyznania zasiłku celowego oraz działanie na szkodę strony, będącej osobą niepełnosprawną. Na tej podstawie domagał się zmiany decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uważa się sumę przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Jednocześnie stwierdził, że do dochodu nie wlicza się świadczeń, które zostały wymienione w art. 8 ust. 4 ustawy. Zatem uznał, że dochód strony, na który składa się zasiłek okresowy oraz zasiłek stały, wyniósł 549 zł i tym samym przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Kolegium wskazało, że dla osób i rodzin nie spełniających kryterium dochodowego może być przyznana pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na podstawie w art. 41 ustawy. Przesłankami do otrzymania tej pomocy jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz posiadania przez organ pomocy odpowiednich środków finansowych. Zdaniem Kolegium przyznanie tego rodzaju pomocy w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. W ocenie Kolegium w chwili obecnej zakup opału nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej bez zaspokojenia której strona nie może egzystować w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast, jak wskazano, rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy organ musiał kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a więc także koniecznością stwierdzenia czy zgłoszone potrzeby w ogóle odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium uznało, że określony przez wnioskodawcę cel, którego realizacji służyć miałaby przyznana ewentualnie pomoc nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych, w sytuacji gdy temperatura i okres wiosenno-letni nie stwarza konieczności ogrzewania mieszkania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.G. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że przepis ten w sprawie powinien mieć zastosowanie, oraz naruszenie art. 8 tej ustawy poprzez wliczenie do dochodu przychodów z tytułu zasiłku celowego i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona akcentowała, że spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego, bowiem, w jej ocenie, zasiłek stały i okresowy nie podlegają sumowaniu. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2014 r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego z urzędu podtrzymał skargę akcentując, że chociaż zasiłek okresowy nie jest wymieniony w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust 3 tej ustawy, to jednak zaliczeniu tego zasiłku do dochodu osoby pobierającej zasiłek stały zdaje się sprzeciwiać brzmienie art. 37 ust. 6 tej ustawy, z którego wynika, że do dochodu osoby ubiegającej się i pobierającej zasiłek stały nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego. Zdaniem pełnomocnika jeżeli dochód skarżącego mieścił się, bądź przekraczał zaledwie o 7 zł kwotę kryterium dochodowego, to niesłuszną wydaje się być odmowa przyznania zasiłku celowego skarżącemu, jako osobie niepełnosprawnej, mającej trudną sytuacje zdrowotną, która nie jest w stanie własnymi siłami przezwyciężyć życiowej przeszkody materialnej w zapewnieniu środków na ogrzewanie mieszkania, czego dowodem jest zaświadczenie o pobieranych przez stronę świadczeniach w okresie od 1 styczna 2013 r. do 31 marca 2013 r. Jednocześnie pełnomocnik podniósł, że w rozważaniach organu odwoławczego zabrakło właściwej oceny potrzeb skarżącego o czym świadczy stwierdzenie, że zakup opału poza sezonem grzewczym nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego. Tymczasem wniosek skarżącego pochodzi z marca 2013r., a sezon grzewczy kończył się najwcześniej 15 kwietnia 2013 r., zatem do jego zakończenia pozostał ponad miesiąc czasu. Zdaniem pełnomocnika skoro w odwołaniu skarżący podniósł celowość zakupu opału to obowiązkiem Kolegium było sprawdzić, jak organ I instancji wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, a nie analizować tyko brzmienia przepisów ustawy, co pozwala stwierdzić, że także zasiłku celowego określonego w art. 41 pkt 1 ustawy organ nie rozpatrzył należycie. Jednocześnie do pisma pełnomocnik załączył zaświadczenie o pobieranych przez stronę świadczeniach w okresie od styczna do marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania W.G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W świetle regulacji tej ustawy świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy, który przyznawany jest na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.), co do zasady wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 542 zł. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadzał się w pierwszej kolejności do oceny prawidłowości wyliczenia dochodu skarżącego, a w konsekwencji uznania przekroczenia kryterium dochodowego, oraz związanego z tym procedowania w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41u.p.s.. Zgodnie zatem z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne (...) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Art. 8 ust. 4 określa zaś, jakie przychody nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Jak wynika zatem z treści art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. dochodem jest wszelki przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony o wskazane wprost przez ustawodawcę obciążenia (ust. 3) lub świadczenia (ust. 4). Katalog włączeń ma charakter zamknięty, wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione. Do świadczeń wymienionych w ust. 4 art. 8 tej ustawy ustawodawca nie zaliczył ani zasiłku stałego ani zasiłku okresowego. Wobec tego organy trafnie uznały, że świadczenia w formie zasiłku okresowego i stałego jakie otrzymywał skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowią jego dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.. Natomiast wbrew stanowisku pełnomocnika zaliczeniu zasiłku okresowego do dochodu skarżącego nie sprzeciwia się art. 37 ust. 6 u.p.s.. Przepis ten jest regulacją szczególną odnoszącą się do osób ubiegających się i pobierających zasiłek stały i ma wpływ na przyznanie oraz wysokość tego zasiłku, która także w okresie jego pobierania na skutek zmiany dochodu może ulec zmianie. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 u.p.s. wysokość zasiłku stałego stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (bądź na osobę w rodzinie),a dochodem tej osoby (lub osoby w rodzinie). Tyko zatem w takim zakresie ustawodawca nakazał nie wliczać do dochodu osoby ubiegającej się lub pobierającej to świadczenie kwoty zasiłku okresowego. Stąd też za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że nie było podstaw do zastosowania art. 39 u.p.s., wobec przekroczenia kryterium dochodowego, od którego uzależnione zostało prawo do przyznania zasiłku celowego. Kryterium dochodowe ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nawet nieznaczne jego przekroczenie, przy spełnieniu pozostałych kryteriów uprawniających do pomocy, jak m.in. niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 u.p.s.) nie dają podstaw do przyznania zasiłku celowego. W takiej sytuacji organy prawidłowo rozważyły wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. W związku z tym organ orzekając w tym przedmiocie ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).Zatem jednym z warunków umożliwiających nieuwzględnienie żądania, może być brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy, co wynika wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy. Możliwość zatem zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. W rozpoznawanej sprawie to właśnie wzgląd na ograniczone środki finansowe oraz dużą liczbę osób oczekujących wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej uzasadniał odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Organ I instancji wyjaśnił, że środki finansowe w roku budżetowym w pierwszej kolejności przeznaczane są na świadczenia obligatoryjne przy uwzględnieniu zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc, wskazując przy tym wysokość środków jakimi dysponuje w 2013 r. oraz liczbę osób i rodzin, które planuje objąć pomocą. Zważyć przy tym należy, że podejmując decyzję organ I instancji miał także na względzie sytuację skarżącego w kontekście przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uznając, że w jego sytuacji okoliczność taka występuje. Jednakże uznał, że środki jakimi dysponuje Ośrodek uniemożliwiają przyznanie wnioskowanej pomocy. Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). W tej sytuacji słusznie organ odwoławczy podzielił tą argumentację. Natomiast wbrew stanowisku pełnomocnika prawidłowo uznał, że w chwili obecnej zakup opału nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Skarżący nie był bowiem pozbawiony pomocy organu w przedmiotowym zakresie, gdyż na okres jesienno-zimowy 2012/2013 otrzymał świadczenia pieniężne na zakup opału w kwocie 600 zł decyzją z [...] r. oraz 300 zł decyzją z dnia [...] r, a ponadto otrzymał świadczenie w kwocie 300 zł decyzją z [...] r. w związku z kradzieżą opału. Otrzymał on więc niezbędną pomoc, na co zresztą zwrócił także uwagę organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie skarżący nie podnosił w odwołaniu, aby poniósł koszty związane z ogrzewaniem mieszkania w okresie od marca 2013 r. W tej sytuacji organ, który orzeka mając na względzie stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia, miał podstawy uznać, że pomoc w przedmiotowym zakresie nie stanowi już niezbędnej potrzeby, bez zaspokojenia której strona nie może egzystować w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto nie można tracić z pola widzenia faktu, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszelkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Natomiast skarżący posiada własny stały dochód w kwocie 529 zł w formie zasiłku stałego. Ponadto regularnie otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków okresowych, celowych oraz specjalnych celowych, co wynika chociażby z załączonego przez pełnomocnika skarżącego zaświadczenia organu, czy też ze znajdujących się w aktach decyzji o przyznaniu skarżącemu w okresach od kwietnia do lipca 2013 r. pomocy pieniężnej na żywność i środki czystości, zakup energii elektrycznej oraz biletu miesięcznego. Nadto skarżący otrzymuje nieodpłatnie pomoc w formie pobytu w dziennym domu pomocy społecznej. Stwierdzić dodatkowo wypadnie, że zasada ogólna zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, na którą powoływał się skarżący, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Wobec tego dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego czy celowego należy sięgnąć do przywołanych wyżej norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest więc tak, jak twierdził skarżący, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel. Natomiast decyzję wydano na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, a rozstrzygnięcie zostało właściwie uzasadnione. Uznać zatem należało, iż odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nie została dokonana w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem sytuacji skarżącego, w tym otrzymywanych świadczeń z pomocy społecznej, także na opał, a z drugiej strony od możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy innym potrzebującym. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem nie zachodzą podstawy do podważenia zawartego w niej rozstrzygnięcia, dlatego też, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.