IV SA/Gl 729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji związkowej do udziału w postępowaniu w charakterze strony postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. "A" w Z. (skarżąca, związek zawodowy, organizacja związkowa) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia[...] nr [...] w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania. Pismem z dnia 13 marca 2018 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie organizacji związkowej do udziału w postępowaniu kontrolnym w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym nr [...] im. prof. [...] z siedzibą w Z., w charakterze strony postępowania. Wskazała, że to związek zawodowy wnosił o przeprowadzenie kontroli pracodawcy . Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. (organ), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U, z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu kontrolnym w charakterze strony postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 623- dalej "ustawa PIP"), a w szczególności na art. 12, art. 13 i art. 29 ustawy PIP. Podkreślił, że fakt, iż kontrola u pracodawcy została wszczęta z inicjatywy skarżącej nie ma wpływu na tryb przeprowadzenia kontroli, ani też uprawnień organizacji związkowej wynikających z art. 29 ustawy PIP. Zaakcentował, że postępowanie kontrolne inspektora pracy nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, a związek zawodowy nie jest stroną postępowania kontrolnego. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku ewentualnie stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia. W uzasadnieniu podkreśliła, że związek zawodowy jako organizacja społeczna na podstawie statutu żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dyskryminacji w zatrudnieniu. Jednocześnie na podstawie art. 31 k.p.a związek zawodowy złożył wniosek o dopuszczenie o postępowania na prawach strony. Skarżąca zauważyła, wskazując na art. 12 ustawy PIP, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie PIP ma zastosowanie k.p.a. Zauważył, że status związków zawodowych jako organizacji społecznej w postępowaniu kontrolnym nie został uregulowany w ustawie PIP. Skarżąca dokonując własnej interpretacji przepisów doszła do przekonania, że nie ma kolizji norm prawnych tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. z art. 13 i 14, 29 czy 31 ustawy PIP. Zdaniem skarżącej odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia organizacji związkowej do postępowania kontrolnego nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu przedstawił regulacje prawne przedmiotu podkreślając, że postępowanie kontrolne regulują przepisy ustawy PIP, które stanowią lex specialis w stosunku do k.p,a., a zatem przedstawiciele związku zawodowego mogą być zainteresowani przebiegiem i wynikiem postępowania kontrolnego, jednakże mogą korzystać w tym przedmiocie wyłącznie z form współpracy, które są określone w art. 29 ustawy PIP. Podkreślił, że organy Inspekcji Pracy nie są uprawnione do stosowania art. 31 k.p.a. w ramach postępowania kontrolnego, które to nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., ustawy o związkach zawodowych i ustawy PIP wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze podkreślając, że obecnie u pracodawcy została przeprowadzona kontrola i zostały zakończone czynności w postaci protokołu z maja 2018 r. Skarżącej nie udostępniono protokołu w pełnej treści, co uniemożliwia Związkowi Zawodowemu domagać się od pracodawcy wykonania zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a.") ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.3 omawianego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wstępie należy rozważyć jaki charakter ma postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018 r.,poz. 623 – dalej "ustawa PIP"). Zgodnie z regulacją art. 21 ustawy PIP postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Zatem stwierdzić należy, że postępowanie kontrolne prowadzone przez inspekcję pracy ma swój odrębny przedmiot, którym jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 (publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania organy Państwowej Inspekcji Pracy zostały wyposażone w pewne instrumenty umożliwiające dokonanie właściwych ustaleń faktycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że uprawnienia te wynikają wprost z przepisu ustawy. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z postępowaniem kontrolnym przeprowadzanym przez organy inspekcji pracy, uregulowanym w rozdziale 4 ustawy PIP. Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 734/10 stwierdził, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. W postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy PIP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym postanowieniu postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie tychże uprawnień i obowiązków. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia związku zawodowego do udziału w postępowaniu kontrolnym w charakterze strony, nie jest postanowieniem dotyczącym postępowania administracyjnego. Charakter postępowania kontrolnego i jego cel dotyczący ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy oznacza, że zaskarżone postanowienie nie stanowi również postanowienia kończącego postępowanie, czy też rozstrzygającego co do istoty sprawy. Nadto nie kształtuje w sposób bezpośredni uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ustawa PIP nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle regulacji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.