IV SA/Gl 738/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na akt Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu ucznia do gimnazjum oddala skargę. Dnia [...] do Urzędu Miasta w W. wpłynął wniosek S.M. Powołując się na art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późniejszymi zmianami) strona wniosła o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dla dziecka K.M., zamieszkałej przy ulicy [...], a uczęszczającej do Gimnazjum Stowarzyszenia A przy ul. [...] w W. Odpowiedź na wniosek została wnioskodawczyni przekazana pismem Nr [...] z dnia [...], w której wskazano na treść art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty stanowiący, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Poinformowano również wnioskodawczynie, że szkołą obwodową dla ulicy [...] jest Gimnazjum nr [...] w Zespole Szkół nr [...] w W. i w związku z tym brak jest podstaw prawnych do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dla uczennicy uczęszczającej do szkoły mieszczącej poza wyznaczonym obwodem. W dniu [...] do Urzędu wpłynęło pismo pełnomocnika S.M. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu powołano się na zapisy art. 17 ust. 1 - 3 ustawy z 07 września 1991 roku o systemie oświaty, wskazując iż drogę dziecka z domu do szkoły, w przypadku uczniów gimnazjów, nie może przekraczać 4 km. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza tę odległość, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Pełnomocnik zaznaczył, że uczennica spełnia wymóg ustawowy zamieszkiwania w obwodzie szkoły. Wskazywał również, iż właściwe publiczne gimnazjum, do którego dojeżdżałaby uczennica tj. Zespół Szkół nr [...] w W., znajduje się w tej samej odległości ([...] km) od miejsca zamieszkania dziecka, co Gimnazjum Stowarzyszenia A, do którego obecnie uczęszcza uczennica. Zdaniem pełnomocnika, gmina zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji miejskiej w takiej samej wysokości w jakie rodzice dziecka byliby zmuszeni do ich pokrycia z własnych środków. Prezydent Miasta W. pismem z dnia [...] Nr [...] odmówił pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Wskazał, iż Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 września 2007 roku I OSK 835/07. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca S.M. zaskarżyła w całości "decyzję" Prezydenta Miasta W. zawartą w piśmie z [...] zarzucając jej obrazę przepisów procesowych, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w zgodzie ze słusznym interesem strony, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu faktycznym. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 - 3 ustawy z 07 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez jego błędną interpretację. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta W. zawartej w piśmie z [...] odmawiającej K.M. zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji miejskiej do gimnazjum. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała tok postępowania w sprawie. Następnie podniosła, iż powołanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 września 2007 r., sygn. akt I OSK 835/07 jest w przedmiotowej sytuacji błędne, gdyż dotyczy on zupełnie innego stanu faktycznego niż w rozpatrywanej sprawie. Nadmieniła, że jej córka K.M., zamieszkała w W. przy ul. [...] uczęszcza do I klasy Gimnazjum Stowarzyszenia A w W. mieszczącym się przy ul. [...]. Jest to szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej. Podkreśliła, iż w piśmie z dnia [...], powołując się na przepis art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty Prezydent Miasta podkreślił, iż dotyczy on szkoły "w której obwodzie dziecko mieszka". Skarżąca wskazała, że jest oczywiste, iż K.M. spełnia ten warunek. Właściwe publiczne gimnazjum, do którego dojeżdżałaby K.M. (Zespół Szkół nr [...] w W.) znajduje się w tej samej odległości ([...] km) od miejsca zamieszkania dziecka co Gimnazjum do którego dziecko uczęszcza obecnie. Zatem odległość pomiędzy jej miejscem zamieszkania a szkołą zobowiązuje gminę do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji miejskiej w takiej samej wysokości w jakiej rodzice dziecka byliby zmuszeni do ich pokrycia z własnych środków. W opinii skarżącej, odmienna interpretacja prowadziłaby do niezgodnego z zasadami współżycia społecznego i równego traktowania obywateli rozróżnienia pomiędzy dziećmi, które uczęszczają do prywatnej szkoły o charakterze szkoły publicznej nie będącej szkołą obwodową i znajdującej się "w obwodzie, w którym dziecko mieszka" w stosunku do dzieci, które uczęszczają do publicznej szkoły obwodowej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wskazała na wyrok NSA z 20 czerwca 2012r., sygn. kat I OSK 699/12. Dalej skarżąca wskazała, że w realiach niniejszej sprawy jest oczywiste, że gminie nie udało się tak zorganizować sieć szkół publicznych, by spełnione były kryteria z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Skoro zatem odległość dziecka skarżącej do publicznej szkoły obwodowej (gimnazjum) wynosi [...] km, to na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkiem lokomocji publicznej niezależnie od tego, do jakiej szkoły (o jakim charakterze) uczęszcza dziecko skarżącej tym bardziej, że odległość do tej szkoły jest równa odległości do szkoły publicznej (czyli w takim samym zakresie przekracza ustawowo określone parametry). Dopiero w sytuacji gdyby gmina umożliwiła dziecku uczęszczanie do szkoły obwodowej położonej w odległości mniejszej niż wskazana w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty a rodzice dziecka zdecydowaliby o wyborze innej szkoły położonej w odległości większej niż wynika to z tego przepisu, gmina byłaby zwolniona z obowiązku zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki nad dzieckiem. Nadto skarżąca zaznaczyła, że z informacji posiadanej przez nią wynika, że z miejscowości w której mieszka dziecko skarżącej gmina nie zapewnia bezpłatnego transportu do szkoły obwodowej innym dzieciom tam uczęszczającym korzystając z drugiej możliwości zawartej w powołanym przepisie to jest zwrotu kosztów dojazdu do szkoły. Zatem w tej sytuacji skarżąca zaakceptowałaby również identyczny zwrot kosztów dojazdu do szkoły obwodowej, jaki przysługuje dzieciom tam uczęszczającym tym bardziej, że obie szkoły nie są zbytnio oddalone są od siebie (poniżej [...] km). Na zakończenie skarżąca wskazała, że organ przerzuca obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka do szkoły na dyrektora szkoły prywatnej o charakterze publicznym podczas z ustawy jednoznacznie wynika, że obowiązek ten realizuje gmina. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu szeroko opisał tok czynności podjętych w sprawie. Wskazał, że rozpatrując przedmiotowy wniosek zobowiązany był wziąć pod uwagę spełnienie ustawowych przesłanek dla zapewnienia córce skarżącej bezpłatnego transportu do szkoły, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Możliwość dofinansowania przez gminę dowozu dzieci do szkół winna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, gdyż wykonując zadnia publiczne organ gminy jest obowiązany działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, prowadzonych przez gminę oraz określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów mających siedzibę na obszarze miasta należy do kompetencji rady gminy. Granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w W. zostały określone uchwałami rady gminy. Dla ulicy [...], gdzie zamieszkuje córka skarżącej, szkołą obwodową jest Zespół Szkół nr [...] w W. - Gimnazjum nr [...]. Gimnazjum Stowarzyszenia A w W., wbrew twierdzeniom skarżącej, jest szkołą publiczną prowadzoną przez Stowarzyszenie B. Miasto W. jest organem rejestrującym szkołę. Szkoła ta nie ma określonego obwodu. Wskazując na powyższe stwierdził, iż Gmina W. nie ma obowiązku zapewnienia córce skarżącej bezpłatnego transportu do Gimnazjum Stowarzyszenia A w W. Ponadto wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzą analogiczne jak w poprzedniej skardze (sygn. akt IV SA/GI 469/13) przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na to, iż jej przedmiotem nie jest akt administracyjny. Pismo organu ma charakter informacyjny, bowiem kwestia zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji miejskiej do gimnazjum, nie stanowi materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące zasad ponoszenia kosztów dowożenia dzieci do najbliższych placówek szkolnych - wydania decyzji w tym przedmiocie nie przewidują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 146 § 1 tej ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że skarga S.M. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi. Rozważyć bowiem trzeba, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotowa kwestia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie tylko w praktyce orzeczniczej (wyrok składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03 – zbiór orzeczeń Lex Nr 80109), lecz również w doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretny problem regulowany jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującym sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege, czyli z mocy prawa), to wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej oznacza, iż nie została ona oparta na prawnych podstawach (jest ich pozbawiona), a zatem dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Stąd też prawidłowo organ załatwił niniejsza sprawę pismem będącym przedmiotem niniejszej sprawy. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi godzi się również podnieść, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też bark było podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Dz.U. z 2004 r .Nr 256, poz.2572 ze zm.) zgodnie z którym sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Realizacja powyższej dyrektywy pozostawiona została gminom, których rady upoważnione zostały na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty do ustalenia w drodze uchwały planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Ustawodawca postulował przy tym, aby przy określaniu terytorialnych zasad budowania sieci szkół, zachowane były wymogi, o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stosownie do którego odległość pomiędzy domem dziecka a szkołą nie powinna przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Na podstawie delegacji ustawowej rady gmin wyznaczyły obwody terytorialne dla poszczególnych szkół w gminach, mając na względzie konieczność zapewnienia dzieciom jak najkrótszej drogi do szkoły. Przy tym ustawodawca miał świadomość, iż realizacja postulatu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty może być utrudniona i z przyczyn ekonomicznych nie będzie możliwe utworzenie dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych i stąd też przepisy ustawy o systemie oświaty w treści art. 17 ust. 3 wskazują na alternatywny sposób zagwarantowania dzieciom zamieszkującym na terenie danej gminy dostępu do szkoły poprzez zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli droga dziecka do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wskazane w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Z treści przepisu wynika w sposób nieulegający wątpliwości, iż odległość, której przekroczenie obliguje gminę do zapewnienia bezpłatnego transportu dotyczy wyłącznie drogi z domu dziecka do szkoły, w obwodzie której zamieszkuje, nie zaś do najbliższej geograficznie placówki. W konsekwencji, na gruncie takiego brzmienia przepisów art. 17 ustawy o systemie oświaty uprawnione jest twierdzenie, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu ciąży na gminie wyłącznie w zakresie zapewnienia dojazdu do szkoły, w obwodzie której dzieci objęte obowiązkiem szkolnym zamieszkują, wyznaczonej w systemie sieci szkół publicznych przez uchwałę właściwej rady gminy. Nie znajduje zaś uzasadnienia w przywoływanych przepisach pogląd, iż na gminie spoczywa obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu dla dziecka do szkoły położonej najbliżej miejsca zamieszkania dziecka bądź też do szkoły innej niż obwodowa, jeśli tylko szkoła, w obwodzie której dziecko zamieszkuje znajduje się w odległości przekraczającej odpowiednio 3 i 4 km od domu. W ocenie Sądu Administracyjnego - w składzie tu orzekającym - nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły nie może być rozważane w oderwaniu od obowiązku stworzenia sieci szkół publicznych na jej terenie i wyodrębnienia w jej ramach tzw. szkół obwodowych. Zdaniem Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego fakt, że szkoła do której uczęszcza córka skarżącej znajduje się w takiej samej odległości od miejsca zamieszkania skarżącej, co Gimnazjum Stowarzyszenia A w W., nie może w żaden sposób determinować treści rozstrzygnięcia. Otóż rozpatrując kwestię powinnego zachowania gminy w zakresie transportu dzieci do szkoły, Sąd zobowiązany był wyłącznie do badania działania lub zaniechania gminy pod kątem zgodności z przepisami nakładającymi na gminę konkretne obowiązki. Skoro zaś przepisy art. 17 ustawy o systemie oświaty nie nakładają na gminę obowiązku zorganizowania bezpłatnego dojazdu do szkoły innej niż obwodowa, nie sposób jest zarzucić organom gminy bezprawnego działania. Oznacza to, iż choć w tym konkretnym przypadku odmowa zapewnienia transportu, czy tez zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej znajduje usprawiedliwienie w przepisach obowiązującego prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezpośrednią konsekwencją tak sformułowanej zasady praworządności jest to, iż każde działanie organu władzy musi znajdować umocowanie w przepisie prawa. Podsumowując, uznać należy, iż ustawodawca wyznaczając system szkół obwodowych i tym samym zapewniając dostęp do edukacji, miał jednocześnie prawo ograniczenia obowiązku bezpłatnego dowozu dzieci tylko do tych szkół. W rezultacie należy podzielić pogląd organu wyrażony w skarżonym piśmie, albowiem ciężarem skutków finansowych wyboru przez opiekuna dziecka innej szkoły niż szkoła obwodowa nie może zostać obarczona gmina, a problem ten powinien zostać rozważony wcześniej, na etapie podejmowania decyzji o wyborze placówki, do której dziecko będzie uczęszczać. Innymi słowy – skoro dla ulicy [...], gdzie zamieszkuje skarżąca z dzieckiem, szkołą obwodową jest Zespół Szkół nr [...] w W. mieszczący się przy ul. [...], a ulica [...], przy której mieszka uczennica, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] została objęta obwodem Gimnazjum Nr [...], wchodzącym w skład Zespołu Szkół Nr [...] w W., to zgodnie z wyżej już cytowanymi zapisami ustawy o oświacie, gmina nie ma obowiązku finansowania dowozu dziecka uczęszczającego do szkoły położonej poza obwodem, a wybór szkoły znajdującej się poza obwodem przez rodziców dziecka, nie może skutkować żądaniem zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji miejskiej. Godzi się zaznaczyć, że przedstawiona tu ocena prawna jest tożsama z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Konkludując przyjdzie wskazać, że Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało wyżej naprowadzone przepisy prawa. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą dokonał właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącą pomoc nie mogła zostać jej przyznana. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.