IV SA/Gl 742/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku – Białej na uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia 12 maja 2011r. nr VII/73/11 w przedmiocie regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w sprawie trybu i sposobu powoływania, odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2, § 3 pkt 2 ustęp 2 i § 4 załącznika do uchwały. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Brennej nr. VII/73/11 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 30 sierpnia 2011 r. W skardze podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 9a pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez: 1/ wskazanie w § 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie (dalej: Zespół); 2/ określenie w § 3 pkt. 2 ust. 2 przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem sądu, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 3/ określenie w § 4 celów i zadań Zespołu. Ze względu na rażące naruszenie prawa Prokurator zażądał jej unieważnienia w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż analiza postanowień uchwały wskazuje, że § 2, § 3 pkt. 2 oraz § 4 rażąco naruszają przepis 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny i należy do kategorii aktów wykonawczych, odnosi się bowiem do wszystkich osób, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy, będący aktem prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji. Upoważnienie Rady Gminy do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W postanowieniach § 2 Regulaminu Rada Gminy Brenna szczegółowo określiła skład Zespołu, podczas gdy zgodnie z normą kompetencyjną, zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy, powinna była uregulować jedynie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. W świetle art. 9a ust. 2 ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy i to on określa jego skład stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o porozumienia zawierane ze wskazanymi w ustawie podmiotami. Wobec tego radzie gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia w sposób wiążący składu Zespołu. W § 3 pkt. 2 ust. 1 załącznika do Uchwały, jako przesłankę odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazano prawomocne skazanie wyrokiem sądu, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Także i w tym przypadku analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ponieważ może ona uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Ponadto, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy Brenna, przyjmując de facto wymóg niekaralności członka Zespołu, sformułowała pośrednio kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, czyli procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają do wprowadzenia przy okazji określania trybu i sposobu odwoływania przesłanek ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Ponieważ takie postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, muszą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. W § 4 załącznika do Uchwały Rada Gminy Brenna określiła cele i zadania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie, podczas gdy w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. natomiast Rada Gminy określiła co w szczególności należy do zadań Zespołu. Tymczasem, po myśli art. 9b ust. 1 ustawy, zespół gminny w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Przy czym program ten przyjmuje postać odrębnych uchwał lub załączników do uchwał, a jego opracowywanie i realizacja należy do zadań własnych gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a pkt. 15. Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brenna wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że uwagi Prokuratora zostały przez Gminę uwzględnione w następstwie czego Rada Gminy Brenna w dniu 11 września 2014r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/373/14 w sprawie przyjęcia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie w Gminie Brenna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli Sądu jest załącznik do uchwały Rady Gminy w Brennej nr. VII/73/11 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie (dalej: Załącznik do uchwały) dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którego podstawę prawną stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 9a pkt.15 ustawiy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz.1493 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z art. 9a pkt. 15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazany przepis, stanowiący upoważnienie do podjęcia aktu prawa miejscowego, określa nie tylko kompetencje rady gminy do uregulowania wskazanej w delegacji kwestii, ale wyznacza też granice takiego upoważnienia. Zważywszy na to, że po myśli art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przekroczenie granic upoważnienia traktować trzeba jako istotne naruszenie prawa. Oznacza to bowiem, iż rada gminy wykracza poza zakres przyznanych jej kompetencji prawotwórczych, obejmując swoją regulacją sprawy, co do których nie dysponuje umocowaniem ustawodawcy. Nie budzi większych wątpliwości, że w przypadkach wskazanych w skardze Prokuratora Rada Gminy Brenna wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy. Nie miała bowiem kompetencji do określania składu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, co uczyniła w § 2 załącznika do Uchwały. Nie miała także upoważnienia do ustalania przesłanek odwołania członka Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, natomiast przesłankę taką sformułowała w § 3 pkt. 2 ust. 2 załącznika do Uchwały. Podobnie rzecz się ma z normą zawierającą wskazanie celów i zadań Zespołu w § 4 załącznika. Wobec powyższego zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała we wskazanym zakresie w sposób istotny narusza przepis określając zakres delegacji ustawowej tj. art. 9a ust. 15 ustawy, a co za tym idzie w tej części podlega stwierdzeniu nieważności. Z tych względów, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jDz.U. z 2012 r., , poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.