IV SA/Gl 744/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Rada Miejska w G. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w sprawie zmian w uchwale nr [...] z dnia [...] w spawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto G., ustaliła opłaty za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto G. Wojewoda [...] skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części określonej w załączniku nr 2 do uchwały, jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ust. 2 – 4 oraz w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). W motywach skargi wskazał, że przedmiotową uchwałę wydano na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jednocześnie organ ten zauważył, że z dniem 1 stycznia 2008 r. zaczął obowiązywać art. 67a tej ustawy, który dotyczy organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Przepis ten jako przepis szczególny winien być w pierwszej kolejności stosowany, a nie art. 14 ust. 5 powoływanej ustawy, który jest przepisem ogólnym. Z tego powodu z zakresu opłat za świadczone usługi wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej. Ponadto zdaniem organu nadzoru pod pojęciem "organu prowadzącego szkołę" należy rozumieć organ wykonawczy gminy. Takie ujęcie wynika z interpretacji art. 67a ust. 4 przywoływanej ustawy, co w konsekwencji oznacza, że w analogiczny sposób trzeba widzieć treść art. 67a ust. 2, gdyż w obrębie jednego artykułu pojęcie "organu prowadzącego szkołę" powinno mieć to samo znaczenie. Nadto organ nadzoru wskazał, że konstrukcja tego przepisu pozwala uznać, że organ prowadzący szkołę winien ustalić wysokość opłat oraz zasady korzystania z konkretnej stołówki, nie zaś wszystkich stołówek znajdujących się na terenie gminy, co także przesądza o tym, że wskazanym organem jest organ wykonawczy gminy. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że przedstawione unormowanie dotyczące ustalania odpłatności za korzystanie z posiłków w przedszkolu odbywać się winno na podstawie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w drodze zarządzenia organu wykonawczego, a nie jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie uchwałą Rady Miejskiej. Wskazane uchybienie posiada istotny charakter, co uzasadnia wniesienie skargi. Prezydent Miasta G. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi organ ten przedstawił wpierw stanowisko organu nadzoru zamieszczone w skardze, a następnie stwierdził, że z argumentacją Wojewody [...] nie można się zgodzić. W dalszej części odpowiedzi przybliżono treść art. 67a ustawy o systemie oświaty i uznano w następstwie przeprowadzonej wykładni celowościowej oraz historycznej, że organem prowadzącym szkołę w myśl wskazanego przepisu jest organ stanowiący i kontrolny. Takie ujęcie znajduje umocowanie z brzmieniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera domniemanie kompetencji po stronie tego organu gminy. Podniesiono również, że przedmiotowego przepisu i występującego w nim pojęcia organu prowadzącego szkołę nie można ujmować w identyczny sposób, albowiem na podstawie art. 67a ust. 4 wydawane są akty indywidualne – decyzje administracyjne, a w tym zakresie stosownie do postanowień art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym właściwy jest organ wykonawczy, natomiast dla realizacji kompetencji przewidzianych art. 67a ust. 2 właściwy jest organ stanowiący i kontrolny. Nie znajduje umocowania w przepisach argument organu nadzoru nakazujący w analogiczny sposób interpretować pojęcie występujące w danym przepisie, ponieważ przeciwko takiemu ujęciu w sposób jednoznaczny sprzeciwia się treść art. 5 ustawy o systemie oświaty. W końcowej części odpowiedzi odrzucono zarzut istotnego naruszenia prawa, gdyż zdaniem organu gminy dostrzeżone uchybienie nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanej uchwale, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Istota skargi wniesionej przez Wojewodę [...] sprowadza się do uznania, że w sprawach dotyczących ustalania odpłatności za korzystanie ze stołówek przedszkolnych zastosowanie posiada art. 67a ust. 2 – 4, a nie art. 12 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Okoliczność ta nakłada obowiązek przybliżenia tych unormowań i przeprowadzenie ich analizy. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Natomiast po myśli art. 67a tej ustawy korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny albo w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę. W świetle przedstawionego stanu normatywnego organ nadzoru stanął na stanowisku, że w sprawach dotyczących ustalania odpłatności za korzystanie ze stołówek przedszkolnych zastosowanie posiada art. 67a ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie jest prawidłowe podjęcie uchwały przez organ stanowiący i kontrolny gminy w oparciu o treść art. 14 ust. 5 tej ustawy. W orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 284/08, wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 285/08, czy też w wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 293/08) przywołane powyżej przepisy wielokrotnie były przedmiotem analizy i co należy podkreślić stanowisko Sądu było jednoznaczne i sprowadzało się do uznania, że organem właściwym do podjęcia uchwały w oparciu o art. 14 ust. 5 oraz art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem rada gminy (rada miejska), a nie organ wykonawczy gminy. Nadto zdaniem Sądu ustalenie warunków odpłatności za korzystanie ze stołówek następuje w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający podziela stanowisko przyjmowane przez tutejszy Sąd we wcześniejszych orzeczeniach, a tym samym nie podziela argumentacji prezentowanej przez organ nadzoru. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu [...] a zatem w okresie, kiedy obowiązywał już znowelizowany art. 67a ustawy o systemie oświaty, tym samym stan prawny nie wzbudza już istotniejszych kontrowersji. Druga kwestią wymagającą ustosunkowania się to przedmiot kwestionowanej uchwały, otóż dotyczy ona zmian w ustalaniu opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto G. Oznacza to, że uchwała ta dotyczy przedszkoli, jednakże należy mieć świadomość tego, że stosownie do postanowień art. 3 pkt 1 powyższej ustawy, jeżeli jest w niej mowa o szkole bez bliższego określenia to należy przez to rozumieć także przedszkole. Oznacza to, że w świetle treści art. 67a ust. 1 – 4, przepis ten posiada zastosowanie do stołówek prowadzonych w przedszkolach. Z takiej interpretacji wskazanego przepisu organ nadzoru wywodzi, że powyższy przepis jako przepis szczególny posiada pierwszeństwo przed art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i on powinien stanowić podstawę wydania uchwały określającej odpłatność za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 293/08 poruszył to zagadnienie i uznał, że zarówno art. 14 ust. 5 jak i art. 67a ust. 2 stanowią podstawę do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem uchybienie polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do uwzględnienia wniesionej skargi. Podstawowy zarzut sformułowany w skardze sprowadza się do tego, że organem uprawnionym do określania odpłatności za korzystanie z posiłków jest organ prowadzący szkołę, którym zdaniem Wojewody [...] jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko przyjęte przez organ nadzoru jak również zaprezentowana w skardze argumentacja nie mogą zostać uwzględnione, albowiem jak zostało to zaznaczone w licznych orzeczeniach tutejszego Sądu wypracowana została jednolita linia orzecznicza dotycząca interpretacji treści art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a sprowadzająca się do tego, że tym organem jest stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego. W ramach niniejszej sprawy skład orzekający nie odstępuje od wypracowanej linii orzeczniczej, a tym samym uznaje, że organem uprawnionym do podejmowania rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie jest rada miejska, natomiast indywidualne akty administracyjne podejmowane będą przez organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższego podstawowy zarzut sformułowany w skardze nie może zostać uwzględniony. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/