IV SA/Gl 746/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę. Rada Miasta R. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h’ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 53a ust. 2, art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zmieniła swoją uchwałę z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...] w ten sposób, że termin zakończenia czynności likwidacyjnych oznaczono na dzień 31 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] w K. pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta R. jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W motywach skargi Wojewoda [...] podkreślił, że przedmiotowa uchwała wprowadza zmiany w uchwale z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...], polegające na przedłużeniu terminu zakończenia czynności likwidacyjnych do dnia 31 grudnia 2011 r. Organ nadzoru zauważył, że jest to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, a konsekwencją tego jest to, że zmiana treści uchwały w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej mogą być przeprowadzone jedynie w drodze uchwały podjętej przy zastosowaniu tej samej procedury jaka miała zastosowanie przy podejmowaniu uchwały pierwotnej. W dalszej części skargi organ nadzoru odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. ( sygn. akt I OSK 1832/04), w którym opowiedziano się za stanowiskiem, że likwidacja zakładu opieki zdrowotnej odbywa się w drodze aktu normatywnego, a tym samym uchwała taka winna być opublikowana w analogiczny sposób jak akty prawa miejscowego. Nadto Wojewoda [...] w K. podkreślił, że Rada Miasta R. przewidziała w § 8 uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...], że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W świetle powyższego wolą Rady Miasta było nadanie jej waloru aktu prawa miejscowego, a tym samym wszelkie zmiany tej uchwały podejmowane powinny być w tym samym trybie. Tymczasem przedmiotowa uchwała zawiera postanowienie, zgodnie z którym wchodzi w życie z dniem podjęcia, co stanowi istotne naruszenie prawa. W dalszej części skargi organ nadzoru stwierdził, że uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega opiniowaniu w trybie art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała likwidująca zakład opieki zdrowotnej wprost odnosi się do działalności związków zawodowych, zatem powinna zostać zaopiniowana przez organizacje związkowe. Podkreślono również, że w przeciwieństwie do uchwały z [...] listopada 2009 r., uchwała ją zmieniająca nie była opiniowana przez organizacje związkowe. Następstwem takiej sytuacji jest zdaniem organu nadzoru stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Obowiązek wynikający z treści art. 19 ustawy o związkach zawodowych odnosi się nie tylko do uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, ale także do uchwał ją zmieniających. W konkluzji Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że uchwałę Rady Miasta R. z [...] grudnia 2010 r. należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W motywach skargi Prezydent Miasta wskazał, że faktycznie w dniu [...] listopada 2009 r. Rada Miasta R. przyjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...]. Uchwała ta przewidywała w § 8, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała ta została zaopiniowana przez uprawnione do tego organy i podmioty. Zatem organy Miasta R. działały z pełną świadomością tego, że opracowują projekt i uchwalają akt prawa miejscowego, a tym samym organy te działały ze znajomością poglądu zamieszczonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. w zakresie konieczności ogłoszenia przyjętej uchwały jak i w zakresie konsultacji ze związkami zawodowymi. Po przyjęciu powyższej uchwały Wojewoda [...] pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. powiadomił Radę Miasta R. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 8, jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.) i przedstawił argumentację uzasadniającą jego stanowisko. Następstwem tego pisma stała się uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zmieniająca uchwałę z dnia [...] listopada 2009 r. w części dotyczącej § 8. Konsekwencją przyjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], mocą której umorzył on postępowanie nadzorcze wszczęte pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i stała się decyzją ostateczną. W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że kierując się stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę [...] w ramach powyższego postępowania nadzorczego przeprowadzono zmianę uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2009 r. w części dotyczącej przesunięcia terminu zakończenia procesu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Wojewoda [...] pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...] grudnia 2010 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem gminy Miasto R. skarga organu nadzoru dotyczy w istocie uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. i stwierdzenia, że podlega ona ogłoszeniu jako akt prawa miejscowego oraz podlega opiniowaniu przez organizacje związkowe. Kwestionowanie przedmiotowej uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. jest niezrozumiałe w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostaje uchwała z dnia [...] listopada 2009 r. Z uwagi na fakt umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego wobec uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] jest na mocy art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego związany postanowieniami decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W świetle przedstawionej argumentacji zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik Miasta R. wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na zakończenie procesu likwidacji szpitala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do wniosku sformułowanego przez pełnomocnika Miasta R., który wystąpił o umorzenie postępowania sądowego, ponieważ jego zdaniem prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym jest już bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie procesu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...]. Stosownie do postanowień art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowo administracyjne podlega umorzeniu jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie rozważyć należy sytuację dotyczącą bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu akcentuje się, że brak jest wyznaczenia katalogu sytuacji wyczerpujących występowanie tej przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego ( zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2012 r. s. 567-568 i zamieszczone tam orzeczenia sądów administracyjnych i stanowiska doktryny). Sygnalizowane przez pełnomocnika Miasta R. zakończenie procesu likwidacji placówki medycznej nie jest równoznaczne z tym, że obowiązujące w tym zakresie uchwały utraciły swoją moc i przestały już obowiązywać. Otóż przyjdzie wyrazić odmienny pogląd sprowadzający się do tego, że pozostawanie w obrocie prawnym tych uchwał jest prawnym wyrazem prowadzonych działań i jako takie podlegają one ocenie i badaniu zgodności ich z prawem. Na wstępie niniejszych rozważeń przyjdzie odnieść się do stanu faktycznego w sprawie, otóż stan ten nie wzbudza żadnych kontrowersji i jest jasny i przyjmowany przez obie strony tego postępowania. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2010 r., mocą której organ ten dokonał zmiany swojej uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...] w ten sposób, że termin zakończenia czynności likwidacyjnych oznaczono na dzień 31 grudnia 2011 r. Oznacza to, że byt prawny kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest bezpośrednio związany z losem uchwały podstawowej przyjętej w dniu [...] listopada 2009 r., nadto należy zauważyć, że mocą uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r. uchwała z dnia [...] listopada 2009 r. została zmieniona w części dotyczącej jej § 8. Tym samym ocena prawidłowości bądź wadliwości zaskarżonej uchwały musi być oceniana w kontekście bytu prawnego uchwały podstawowej w wersji obowiązującej po jej modyfikacji spowodowanej zmianą z dnia [...] grudnia 2009 r. Kolejnym zagadnieniem, które musi być poruszone przed przystąpieniem do merytorycznej oceny prawidłowości bądź wadliwości zaskarżonej uchwały jest zwrócenie uwagi na zagadnienia o charakterze generalnym, wyznaczające ramy funkcjonowania organów państwa. Z tego też powodu niezbędnym jest odwołanie się do postanowień Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Stosownie do postanowień art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a po myśli art. 165 ust. 2 samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast zgodnie z treścią art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z przywołanych postanowień Konstytucji RP wynika, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają samodzielność w zakresie wykonywania stojących przed nimi zadań, jednakże ich działalność podlega nadzorowi ze strony uprawnionych organów państwa, przy czym nadzór ten sprawowany jest w oparciu o kryterium legalności, a zatem zgodności z przepisami prawa. Przedstawione powyżej unormowania zamieszczone w ustawie zasadniczej doznają uszczegółowienia w przepisach ustaw zwykłych. Postępowanie nadzorcze względem uchwał organów gminy prowadzone jest w oparciu o postanowienia Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym jak również stosownie do treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy nadzoru obowiązane są do stosowania obu wymienionych źródeł prawa przy ocenie prawidłowości podejmowanych uchwał, jak również prowadząc tego typu postępowanie. Organy nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są przestrzegać przepisów prawa, ponieważ w tym zakresie reprezentują państwo i podejmują działania wobec podmiotów, którym to państwo przyznało samodzielność jak również wyposażyło w ochronę sprawowaną przez sądy administracyjne. Nadto stosownie do postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru sprawują go kierując się kryterium zgodności z prawem, a prowadząc to postępowanie obowiązane są stosować w sposób odpowiedni przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 tego aktu organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Treść tego unormowania w kontekście rozpatrywanej sprawy posiada fundamentalne znaczenie i determinuje podjęte rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] w skardze z dnia 29 kwietnia 2011 r. do tutejszego Sądu zarzucił uchwale Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2010 r., że wydana została ona z naruszeniem treści art. 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji rozważyć należy, czy podniesiony zarzut jest zasadny i znajduje umocowanie w stanie faktycznym sprawy. Ocena tej sytuacji możliwa będzie dopiero po przedstawieniu wszystkich okoliczności poprzedzających podjęcie przez Radę Miasta R. kwestionowanej uchwały. Otóż uchwała ta, co było już powyżej sygnalizowane, zmienia uchwałę tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...], w wersji nadanej jej mocą uchwały wskazanego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. Przywołana zmiana uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. posiada fundamentalne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ została ona podjęta pod wpływem działań uruchomionych przez organ nadzoru, a zmierzających do zakwestionowania postanowień § 8. W następstwie dostosowania się do oczekiwań prezentowanych przez organ nadzoru Rada Miasta R. przyjęła w dniu [...] grudnia 2009 r. uchwałę mocą której zmieniono treść spornego § 8 i dostosowano jego brzmienie do oczekiwań Wojewody [...]. Następstwem przyjęcia poglądu narzuconego przez organ nadzoru stała się zmiana charakteru prawnego uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. Otóż uchwała ta utraciła status aktu prawa miejscowego i stała się uchwałą zwykłą, nie wymagająca publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nadto odmówiono tej uchwale statusu aktu normatywnego, a tym samym wyłączono obowiązek konsultowania jej z reprezentatywnymi organizacjami związków zawodowych. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że stanowisko zajęte przez organ nadzoru w działaniach prowadzonych w stosunku do uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. jest błędne i nie znajduje umocowania zarówno w treści unormowań prawnych jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym zakresie w sposób powszechny przyjmuje się, że uchwała taka posiada status aktu normatywnego i jest aktem prawa miejscowego, a tym samym wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jak również jej podjęcie musi być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych konsultacji z reprezentatywnymi organami organizacji związkowych. Dostrzec należy, iż organy gminy w sposób prawidłowy odczytały obowiązujące unormowania prawne, co znalazło odzwierciedlenie w treści uchwały z [...] listopada 2009 r. jak również w odpowiedzi na wniesioną skargę do tutejszego Sądu. Fakt, iż stanowisko organu nadzoru w stosunku do uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. jest błędne rzutuje jednakże na ocenę prawidłowości działań podejmowanych przez Radę Miasta R. w ramach rozpatrywanej sprawy oraz legalność uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. Gmina i jej uprawnione do podejmowania działań organy posiadające wiążące je stanowisko organu nadzoru przygotowały i podjęły uchwałę z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego w R. z siedzibą przy ul. [...] w ten sposób, że termin zakończenia czynności likwidacyjnych oznaczono na dzień 31 grudnia 2011 r. Natomiast organ nadzoru zmienił swoje stanowisko w sprawie i pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu. Zauważyć należy, że organ ten nie podjął działań nadzorczych w terminie 30 dni od dnia przekazania mu przedmiotowej uchwały, lecz skorzystał z przysługującego mu prawa i wniósł skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie Wojewody [...], zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie może zostać pozytywnie ocenione, a wniesiona skarga skuteczna. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że organ ten dopuścił się naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jego postępowanie wobec uczestników prowadzonego postępowania nadzorczego nie budzi zaufania. W ten sposób należy ocenić działania polegające na nakazaniu przyjęcia określonego charakteru prawnego uchwały z dnia [...] listopada 2009 r., a następnie kwestionowaniu przyjęcia takiego charakteru tego aktu w uchwale zmieniającej ten akt. W świetle dopuszczenia się naruszenia przez organ nadzoru postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzuty formułowane w skardze nie mogą być uwzględnione. Drugim powodem uniemożliwiającym uwzględnienie wniesionej skargi jest to, że uwzględnienie jej doprowadziłoby do sytuacji kuriozalnej z punktu widzenia porządku prawnego, ponieważ okazałoby się, że uchwała macierzysta, czyli z dnia [...] listopada 2009 r. nie posiadałaby statusu aktu prawa miejscowego i nie jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast zakwestionowanej uchwale taki status zostałby przydany i wymagałaby ona opublikowania w powyższym publikatorze. Przywołane zróżnicowanie nie jest z punktu widzenia zasad publikacji aktów normatywnych dopuszczalne i nie może być uznane za zgodne z porządkiem prawnym. W świetle powyższego organ nadzoru domaga się w tej konkretnej sprawie podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Przeprowadzone powyżej rozważania wykazały, że organ gminy postąpił zgodnie ze wskazaniami organu nadzoru przedstawionymi w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego względem uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. będącej uchwałą macierzystą dla uchwały zaskarżonej, to tym samym Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.