IV SA/Gl 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...]r. nr [...] w sprawie uchylenia w całości decyzji Burmistrza Miasta C. z [...]r. i przyznania pracodawcy A w C. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. B. w kwocie 8 081 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazane powyżej Kolegium odwołało się wpierw do przyjętego w 2016 r. rozstrzygnięcia, a następnie wskazało, że [...]r. z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W dalszej części uzasadnienia przybliżono istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jak również przywołano regulacje dotyczące przyznawania dofinansowania kształcenia zawodowego młodocianego pracownika, jak również przybliżono interpretacje tych przepisów. Następnie wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej przytoczył treść art. 70b ust. 2 ustawy o systemie oświaty w wersji, w której obowiązywał od 1 września 2012 r. i w jego ocenie w sposób konkretny wskazuje, które unormowania musza być brane pod uwagę i wskazał, że wydając decyzję [...]r. winien mieć je w polu widzenia, jednakże ówczesne rozstrzygnięcie abstrahuje od treści tych przepisów, a tym samym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to oznacza, że wyczerpana jest przesłanka stwierdzenia jej nieważności. Z decyzją tą nie zgodziła się A w C., która reprezentowana przez radcę prawnego D. W., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ramach którego winno uchylić kwestionowaną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne. Wskazanej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 § 1 tego aktu poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, co do której nie zachodzą przesłanki jej weryfikacji w drodze postępowania nadzwyczajnego. W rozbudowanym wniosku w pierwszej kolejności przywołano dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie uwagę skupiono na tym co oznacza rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i akcentowano, że nie może w tym przypadku chodzić o odmienność w interpretacji przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia wniosku zamieszczono rozbudowaną argumentację dotyczącą sposobu interpretacji art. 70b ustawy o systemie oświaty w związku z jego nowelizacjami i nadawaniem mu nowej treści. Istota tych rozważań sprowadzała się do wykazania, że przepisy leżące u podstaw podjęcia przez organ administracji decyzji z [...]r, nie były jednoznaczne, a tym samym brak jest podstaw dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia jej nieważności. Wydanie kwestionowanej decyzji naruszyło także zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynikającej z treści art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności przywoływanej powyżej decyzji z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy swoją decyzję z [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano treść art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz sposób interpretacji występującej w nim przesłanki "rażące naruszenie prawa". W dalszej części uzasadnienia decyzji organ administracji publicznej przywołał treść przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących dofinansowania kształcenia zawodowego młodocianych pracowników oraz przepisy wykonawcze dotyczące tej problematyki. Następnie stwierdzono, że Burmistrz Miasta C. wydał decyzję odmawiającą przyznania stosownego dofinansowania uznając, że młodociany pracownik zdawał egzamin nie przed tą komisją, która wynika z przepisów prawa. Decyzja ta została zmieniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...]r., które przyjęło odmienną interpretację przepisów mających zastosowanie w sprawie, jednakże organ ten doszedł do przekonania, że przyjęte przez niego rozumienie zastosowanych wówczas przepisów było wadliwe i z tego powodu uruchomił przedmiotowe postępowanie i stwierdził nieważność swojej decyzji z [...]r., a tym samym zachodzi przesłanka utrzymania w mocy decyzji z [...]r. Z decyzją tą nie zgodziła się A w C., która reprezentowana przez radcę prawnego D. W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego a to art. 70b ustawy o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Nadto zarzuciła naruszenie zasady równości sformułowanej w art. 32 Konstytucji RP poprzez brak równego traktowania pracodawców będących rzemieślnikami i niebędących rzemieślnikami. Dodatkowo przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a to art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu poprzez utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy decyzji zakwestionowanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie w rozbudowanym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącej strony, o zasadności jej uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy, wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga musiała zostać uwzględniona i to w znacznym stopniu podzielając zarzuty stawiane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również w skardze do tutejszego Sądu. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że poddana sądowej kontroli decyzja administracyjna wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...]r. nr [...] w sprawie uchylenia w całości decyzji Burmistrza Miasta C. z [...]r. i przyznania pracodawcy A w C. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. B. w kwocie 8 081 zł. Wskazana okoliczność posiada istotny wpływ na ocenę prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, ponieważ organ administracji w ramach tego postępowania co do zasady nie prowadzi już postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ramach tego typu postępowania organ administracji dokonuje analizy norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Analiza ta obejmuje przepisy prawa materialnego a także przepisy prawa procesowego, przy czym nie te, które leżą u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w ramach przedmiotowego postępowania organ administracji nie prowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności swojej decyzji z [...]r. przywołał rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.(zob. wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, Lex 2395598). W zbliżony sposób problematykę tę ujmuje skarżąca A i na tę okoliczność przywołuje wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych. Takie ujęcie oznacza, że nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem musi to być naruszenie rażące, a zatem nie budzące żadnej wątpliwości po stronie organu, wnioskodawcy ale także adresata takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy ustawodawca formułując przedmiotową przesłankę zakładał, że w obrocie prawnym mogą pozostawać decyzje pozostające w sprzeczności z obowiązującym unormowaniem prawnym, przy czym naruszenie prawa w nich zawarte nie może mieć charakteru rażącego. Takie ujęcie tego zagadnienia związane jest z przyjętą w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości rozstrzygnięć organów administracji, nadto w polu widzenia musi pozostawać obowiązujące na gruncie prawa administracyjnego domniemanie legalności działań organów administracji. W konsekwencji podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - rażące naruszenie prawa - nie wystąpi wówczas, gdy organ administracji publicznej w drodze wykładni obowiązujących unormowań prawnych dojdzie do istoty wprowadzonych regulacji. W świetle takiego ustalenia rozważyć należy, czy w rozpoznawanej sprawie organ administracji zetknął się z sytuacją, w której przywoływana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. zaistniała. W sprawie tej strona skarżąca [...]r. podpisała z M. B. umowę na kształcenie młodocianego pracownika. Następnie wskazany młodociany został skierowany na egzamin, który odbył się przed komisją egzaminacyjną prowadzoną przez Izby Rzemieślnicze. Wskazany fakt legł u podstaw ubiegania się przez skarżącą stronę dofinansowania z tytułu kształcenia młodocianego pracownika. Po złożeniu stosownego wniosku Burmistrz Miasta C. wydał decyzję odmawiającą przyznania stosownego dofinansowania uznając, że młodociany pracownik zdawał egzamin nie przed tą komisją, która wynika z przepisów prawa. Organ odwoławczy przywoływaną powyżej decyzją z [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przyznał skarżącej stronie przedmiotowe dofinansowanie uznając, że skarżąca A spełnia wszystkie prawem wymagane wymogi, aby otrzymać przewidziane w ustawie o systemie oświaty dofinansowanie. Po upływie blisko roku organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w sprawie tej wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, albowiem młodociany pracownik winien zdać egzamin przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną, a nie przed Komisją Egzaminacyjna prowadzoną przez Izby Rzemieślnicze. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ administracji publicznej zaakcentował, że rozstrzygnięcie podjęte [...]r, oparte było o unormowania prawne obowiązujące do 31 sierpnia 2012 r. i nie uwzględniło zmian tej ustawy, które weszły w życie z dniem 1 września 2012 r. Począwszy od wskazanego dnia art. 70b ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) stanowił, że pracodawcom którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami. To jakie przepisy normowały kwestię zdania egzaminu normowały już przepisy wykonawcze , a w szczególności § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 1996 r. Nr 60, poz. 278 ze zm.). Zgodnie z brzemieniem obowiązującym od dnia 1 września 2012 r. wiedza i umiejętności nabyte przez młodocianego podczas nauki zawodu są sprawdzane w trakcie egzaminu. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej zdaje egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, a w przypadku gdy w zawodzie wyodrębniono więcej niż jedną kwalifikację - egzaminy potwierdzające kwalifikacje w zawodzie z zakresu wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w tym zawodzie, zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych. Po myśli ust. 3 tego paragrafu młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem, dokształcający się w ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego lub u pracodawcy zdaje egzamin eksternistyczny potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, a w przypadku gdy w zawodzie wyodrębniono więcej niż jedną kwalifikację - egzaminy eksternistyczne potwierdzające kwalifikacje w zawodzie z zakresu wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w tym zawodzie, zgodnie z przepisami dotyczącymi egzaminów eksternistycznych. Według ust. 4 tego paragrafu młodociany zatrudniony u pracodawcy będącego rzemieślnikiem zdaje egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzany przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych, zgodnie z przepisami dotyczącymi egzaminów kwalifikacyjnych na tytuły czeladnika i mistrza w zawodzie. Literalne odczytanie przywołanych przepisów wydaje się być klarowne, gdyż osoby młodociane kończące naukę u pracodawców nie będących rzemieślnikami oraz małymi i średnimi przedsiębiorcami zdają egzamin końcowy zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych. Natomiast młodociane osoby zatrudnione u pracodawcy będącego rzemieślnikiem lub u małego lub średniego przedsiębiorcy zdają egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzany przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. Takie stwierdzenie nie jest jednakże do końca trafne, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć różne orzeczenia odnoszące się do tej problematyki i przyjmowanie różnych interpretacji przywołanych regulacji. Oznacza to, że wskazanie przed którą komisją egzaminacyjną młodociany pracownik obowiązany jest zdawać egzamin potwierdzający nabyte umiejętności wynika nie tyle wprost z treści przepisu lecz organ administracji dochodzi do niego w drodze stosownej wykładni obowiązujących unormowań prawnych. W konsekwencji przyjdzie podzielić stanowisko wyrażone w skardze do tutejszego Sądu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest występowania przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...]r., a zatem wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie można zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie w następstwie niniejszego wyroku w obrocie prawnym pozostanie decyzja, która będzie naruszała prawo, ponieważ faktycznie młodociany pracownik winien był zdawać egzamin przed inną komisją egzaminacyjną, jednakże mając na uwadze cele omawianej instytucji, jak również to, że młodociany pracownik zdał z wynikiem pozytywnym egzamin, tym samym osiągnięte zostały generalne cele przewidziane unormowaniami zamieszczonymi w art. 70b ustawy o systemie oświaty. W świetle takiego ustalenia można uznać, że organ administracji dopuścił się naruszenia prawa, które nie ma znamion rażącego, a tym samym brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności przywoływanej powyżej decyzji z [...]r. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że podnoszone w skardze naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 70b ustawy o systemie oświaty nie może być uwzględnione, natomiast zamieszczona w skardze argumentacja dotycząca naruszenia postanowień art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepisów prawa procesowego zasługuje na akceptację. Przywołane w skardze rozumienie rażącego naruszenia prawa jest zbieżne z tym, które skład orzekający przyjął w niniejszym wyroku. Podzielić należy także zarzuty dotyczące naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej normowanej treścią art. 16 przywołanego powyżej Kodeksu. Mocą niniejszego wyroku Sąd uwzględnił wniesioną skargę oraz uchylił obie decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, jednakże z uwagi na fakt, że organ administracji prowadził postępowanie nadzwyczajne zmierzające do stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...]r. mając w polu widzenia tylko przesłankę rażącego naruszenia prawa to nie umarzał postępowania administracyjnego. Organ ten, jeżeli nie dostrzeże występowania innej przesłanki stwierdzenia nieważności przywoływanej decyzji obowiązany będzie do umorzenia wszczętego przez siebie postępowania. O kosztach postępowania orzeczono mając w polu widzenia postanowienia art. 205 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wyżej wymienionej ustawy, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji. mr